La Cour pénale internationale (CPI) a été fondée en partie sur l’attente selon laquelle les poursuites peuvent contribuer à la prévention des crimes atroces. Cette attente repose principalement sur la théorie criminologique de dissuasion, qui prédit que les poursuites vont augmenter le prix à payer pour les responsables des crimes et qu’ils ne vont, par conséquent, pas les commettre. Mais la CPI prévient-elle vraiment les atrocités ? La CPI manque de moyens pour faire appliquer la loi. Elle peut par conséquent être incapable de générer la crainte de la loi nécessaire à la dissuasion. Plus alarmant, les poursuites pourraient générer des incitations pernicieuses amenant les chefs à provoquer une escalade de la violence afin d’éviter l’arrestation.
J’ai testé ces affirmations dans le contexte de la République démocratique du Congo (RDC), où la CPI a ouvert une enquête en juin 2004, deux mois après que le gouvernement congolais lui ait demandé d’intervenir. Dans la violence incessante sévissant à l’est de la RDC, la CPI délivra des mandats d’arrêts à l’encontre de six chefs rebelles. Cinq de ces hommes ont maintenant comparu devant le tribunal, débouchant, pour l’instant, sur trois verdicts dans les affaires concernant la RDC : une condamnation, un acquittement, et un verdict mitigé.
Pour tester les effets de ces poursuites et des autres actions de la CPI, j’ai interrogé plus de 50 membres actuels et anciens de divers groupes armés dont les chefs étaient inculpés par la CPI, ainsi qu’environ 50 officiels gouvernementaux, militants de la société civile et médias. J’ai également consulté un grand nombre de sources secondaires, notamment des rapports du Groupe d'experts des Nations Unies sur la RDC et des études académiques publiées (en particulier le projet Usalama).
L’action de la CPI peut contribuer à la prévention, mais elle peut également exacerber les atrocités en fonction du stade de la procédure juridique.
Mon analyse a notamment consisté à suivre de près les réactions des groupes armés aux actions de la CPI et a conduit à plusieurs conclusions. En premier lieu, j’ai trouvé que les effets de l’action de la CPI semblent varier en fonction du stade de la procédure juridique, même concernant le même groupe armé. L’action de la CPI peut contribuer à la prévention, mais elle peut également exacerber les atrocités en fonction du stade de la procédure juridique.
Le cas de la rébellion du M23 fournit un exemple représentatif. Le M23 a lancé ses opérations en avril 2012 et a remporté initialement un certain nombre de succès. Cependant, avant la fin de 2013, il a été mis en échec par l’armée congolaise (FARDC) et par une nouvelle brigade d’intervention de l’ONU. Le M23 a commencé par une mutinerie dirigée par des anciens membres du CNDP, un mouvement rebelle qui avait été intégré dans l’armée congolaise en 2009. Alors que les mutins étaient motivés par un grand nombre de facteurs, l’un des principaux instigateurs, Bosco Ntaganda, semble avoir été motivé en partie par la peur d’être arrêté résultant d’un mandat d’arrêt délivré par la CPI.
Ntaganda a rejoint le CNDP en 2006 et a prit le contrôle du groupe à son premier chef, Laurent Nkunda, en janvier 2009. À ce moment là, Ntaganda faisait face à un mandat d’arrêt de la CPI qui avait été délivré en avril 2008 pour des crimes commis avec un autre groupe rebelle, l’UPC (la Cour avait délivré un deuxième mandat à l’encontre de Ntaganda en juillet 2012). Bien que ce n’était pas exprimé de manière explicite dans aucun accord, le gouvernement de la RDC acceptait apparemment de s’abstenir d’arrêter Ntaganda en échange de l’intégration du CNDP dans le FARDC. Ntaganda fut nommé brigadier général dans le FARDC.
Cet arrangement changea après des élections nationales disputées qui se déroulèrent en novembre 2011, quand les donateurs internationaux commencèrent à faire pression sur le gouvernement congolais pour arrêter Ntaganda. La pression s’intensifia après le 14 mars 2012 quand la CPI annonça son premier verdict condamnant Thomas Lubanga (auparavant le commandant de Ntaganda dans l’UPC). Après ce verdict, la CPI, l’ambassade des États-Unis à Kinshasa, et diverses organisations internationales de défense des droits de l’homme, réitérèrent leur appel pour l’arrestation de Ntaganda. Les sources que j’ai interrogées (incluant plusieurs militants congolais de la société civile, les médias et d’anciens membres du M23) rapportèrent qu’il y avait des rumeurs comme quoi l’ONU se préparait à arrêter Ntaganda. Rétrospectivement, ces rumeurs étaient probablement infondées.
Cependant, Ntaganda et d’autres anciens officiers du CNDP organisèrent une série de rencontres durant lesquelles, d’après certains participants renommés, Ntaganda, apparemment motivé par la peur de l’arrestation, encouragea personnellement à une nouvelle révolte. La première mutinerie échoua, mais d’autres défections d’anciens membres du CNPD débouchèrent sur la formation du M23 en avril 2012. Le M23 fut ensuite impliqué dans de graves atrocités, incluant le meurtre de civils, des violences sexuelles et des pillages. Ceci suggère que, dans la mesure où les pressions pour arrêter Ntaganda contribuèrent à la mutinerie, l’action de la CPI eut des effets pervers.
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Congolese refugees flee amid violence between government forces and Bosco Ntaganda's M23 combatants.
Cependant, la reddition éventuelle de Ntaganda à la Cour contribua sans aucun doute à la prévention. Contre toute attente, Ntaganda apparut à l’ambassade américaine du Rwanda le 18 mars 2013 et demanda à être transféré à la CPI. Il comparu devant la Cour huit jours plus tard. D’après des rapports des médias et des anciens membres du M23, Ntaganda se rendit car il perdit une lutte interne de pouvoir au sein du M23 et avait très peur pour sa vie. D’après certains anciens membres du M23, ses rivaux utilisèrent le mandat de la CPI pour affaiblir le soutien apporté à Ntaganda en faisant valoir que le gouvernement congolais n’accepterait jamais un accord de paix favorable avec lui.
Les tensions au sein du M23 et la reddition de Ntaganda eurent de profondes répercussions sur l’organisation. Après la reddition de Ntaganda, plus de 750 combattants qui lui étaient loyaux fuirent au Rwanda et plus de 240 autres se rendirent dans le cadre du programme de désarmement de l’ONU en RDC. Le M23 perdit également l’important soutien financier et matériel des communautés du nord du Rwanda où Ntaganda était né. Il ne pouvait également plus avoir accès à l’important réseau financier de Ntaganda. Ces évolutions réduisirent de manière significative le moral au sein du groupe et inhibèrent drastiquement l’efficacité au combat de l’organisation. La reddition de Ntaganda à la CPI affaiblissait donc de manière significative et neutralisait le M23, ce qui contribua au moins en partie à son éventuelle défaite.
Pour être clair, l’action de la CPI n’était pas le seul facteur, ou même le plus important, expliquant la montée et la chute du M23. Les échecs de l'intégration rebelles-militaires étaient sans doute plus importants que la CPI dans la dynamique de la rébellion alors que l’efficacité améliorée de l’armée congolaise et le déploiement de la brigade de l’ONU revêtaient certainement une plus grande importance dans sa défaite. Il y a cependant des éléments indiquant que l’action de la CPI eut une influence sur ces développements. Ces conclusions fournissent un complément utile à la récente recherche sur l’impact de la CPI et plus généralement sur l’impact des poursuites. Cette recherche, qui inclut le travail réalisé par Hyeran Jo et Beth A. Simmons ainsi que celui de Hunjoon Kim et Kathryn Sikkink, suggère que les poursuites peuvent avoir un effet préventif dans certaines conditions.
Le cas du M23 ne contredit pas nécessairement ces conclusions qui sont basées sur l’analyse statistique transversale, mais elle suggère deux choses. Premièrement, la logique de dissuasion de l’action de la CPI peut parfois produire l’effet inverse, générant des incitations pernicieuses amenant les chefs à provoquer une escalade de la violence. Deuxièmement, l’interaction entre l’action de la CPI et les tensions au sein du groupe, ainsi que le retrait des principaux chefs en raison des arrestations de la CPI, peuvent contribuer à la prévention. Clairement, nous avons besoin d’aller au-delà de la simple logique de dissuasion basée sur le prix à payer qui a été soulignée dans de nombreuses études de la CPI et nous devons maintenant nous pencher sur d’autres mécanismes tels que celui de la neutralisation par lequel la CPI peut contribuer à la prévention.