El pensamiento sobre el desarrollo ha evolucionado con los años, pero a menudo mira hacia atrás para remodelar viejos conceptos. Vi pasar esto una y otra vez durante mis seis años como administrador de USAID y, más recientemente, como presidente del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, organismo que coordina la política entre los principales donantes. La frase “basado en los derechos” es un ejemplo de lo anterior. Combina una apreciación de la importancia de la sociedad civil y los derechos humanos con el concepto más aceptado de que un gobierno responsable y eficaz es vital para un avance constante en materia de desarrollo.
Un programa de desarrollo exitoso es aquél que se centra en la capacidad de los gobiernos para responder a las necesidades de los ciudadanos y en la capacidad de los ciudadanos para ejercer sus derechos fundamentales y responsabilizar al gobierno. Los donantes se han esforzado durante mucho tiempo para alcanzar el equilibrio correcto entre estos objetivos. Su principal punto de contacto, el gobierno anfitrión, suele mostrarse temeroso de nutrir a instituciones que no están bajo su control. Esto es particularmente cierto en Estados frágiles, donde a los gobiernos les cuesta trabajo llevar a cabo las funciones fundamentales del Estado.
De acuerdo con informes del CAD de la OCDE, de un total actual de $125.6 miles de millones de dólares de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) anuales, el 10% se gasta en asuntos de gobierno, y de éste se destina el 6% a las actividades de derechos humanos. Este “marcador” se agregó después de la publicación del informe sobre derechos humanos de 2008; sin embargo, en esos momentos a los Estados Unidos les interesaba poco dicha estadística. Eso ha cambiado, y ahora los donantes, incluido el gobierno de los Estados Unidos, realizan informes mucho más minuciosos sobre los proyectos de derechos humanos. El sistema de seguimiento de la AOD no es perfecto, ya que los donantes gozan de cierto margen con respecto a lo que informan, pero es probable que haya un mayor nivel de detalle en el futuro y que estos informes anuales se conviertan en un importante punto de referencia para fines comparativos.
En el pasado no muy lejano, los donantes que deseaban trabajar con la sociedad civil enfrentaban muchas dificultades para encontrar expertos en la generación de capacidades. Las organizaciones de derechos humanos se negaban a aceptar subvenciones para la generación de capacidades locales, y las agrupaciones democráticas aún no estaban orientadas hacia el trabajo de desarrollo a largo plazo. La tensión entre las organizaciones de desarrollo democrático y de derechos humanos complicaba aún más la situación.
¿Aliados o rivales?
Thomas Carothers documentó muy bien esta tensión en un artículo titulado “Democracy and Human Rights: Policy Allies or Rivals” (La democracia y los derechos humanos: aliados o rivales en materia de políticas) (The Washington Quarterly, Vol. 17, Núm. 3, verano de 1994). Carothers observó que “por definición, promover la democracia implica promover los derechos humanos y que, a la inversa, promover los derechos humanos es una manera de promover la democracia”. Sin embargo, por una variedad de razones políticas e ideológicas las dos comunidades estaban en discordia. A las organizaciones de derechos humanos les interesan las “normas legales internacionales”, escribió Carothers, “mientras que la democracia es una ideología política”.
La relación entre estas comunidades se formó en un periodo en el que el gobierno del presidente Ronald Reagan se negaba a utilizar las palabras “derechos humanos”, una frase que los conservadores asociaban con su predecesor, el presidente Jimmy Carter. Más adelante durante su periodo de gobierno, Reagan pronunció un importante discurso en Westminster en Londres en el que afirmó que era obligación de todas las democracias el apoyar a las naciones que se esforzaban para crear instituciones democráticas. Según la interpretación de muchos liberales, esto significaba una forma de “intervención política” y, en el caso de Centroamérica, justificaba el apoyo a gobiernos que, aunque electos, seguían abusando de los derechos humanos de su población. Ciertas organizaciones creadas en este periodo, incluida la que dirigí durante ocho años, el National Democratic Institute, tuvieron cuidado en trabajar solamente en alianza con defensores locales de derechos humanos y democracia, pero muchos integrantes del movimiento de derechos humanos se mantuvieron escépticos. Se percibía a la promoción de la democracia como un contrapunto al comunismo, en vez de como una senda hacia la mejora de los derechos humanos.
Fue necesario que pasara el tiempo y el fin de la Guerra Fría para que estos dos polos comenzaran a converger. Mientras tanto, los donantes que buscaban promover el desarrollo desde las bases tuvieron que tratar de generar capacidades con la ayuda de herramientas muy escasas. Lo hicieron con mucha precaución, a menudo por medio de organizaciones profesionales que tenían pocos conocimientos sobre las instituciones políticas y la organización comunitaria. Las organizaciones de derechos humanos mantuvieron su distancia, y preferían denunciar abusos ante la comunidad internacional que involucrarse directamente en la generación de capacidades.
Una evolución en las ideas
Un Informe del DAC de 2007 refleja una evolución en las ideas sobre el desarrollo: una convergencia de los derechos humanos y el desarrollo que se había estado forjando durante 10 años. El informe enumera 10 principios que adoptó el comité: pautas importantes, pero esencialmente pasivas. Recomienda el “diálogo” con el gobierno en cuestión, el “resguardo de los derechos durante los procesos de construcción del Estado”, el apoyo a la “parte de la demanda”, la promoción de la no discriminación y la consideración de un “refuerzo mutuo entre los derechos humanos y los principios de eficacia en la asistencia”. Esto reflejaba la voluntad de respaldar la importancia de los derechos humanos para el desarrollo, pero aún no se había formado un consenso que permitiera sugerir medidas programáticas específicas.
Durante mi gestión como administrador de la USAID en la década de los 1990, se abrieron nuevos caminos al incorporar el gobierno democrático como una parte integral de la cooperación para el desarrollo. Antes de eso, el trabajo de la agencia y de otras instituciones de desarrollo se definía exclusivamente como de desarrollo social y económico. En parte, esto se diseñó de esta manera para aislar su misión de la actividad “política”. La creación de un Centro para la Democracia, y la contratación y capacitación de “funcionarios para la democracia sirvieron para institucionalizar y legitimizar más esta labor. Estos cambios fueron más polémicos de lo que debían ya que representaban una declaración política importante de que no se puede sostener el progreso económico sin instituciones políticas inclusivas que faciliten la participación ciudadana.
Las organizaciones de desarrollo democrático trabajaron activamente a finales de la década de los 80 y principios de la de los 90, pero las agrupaciones de derechos humanos conservaron su distancia respecto a los donantes gubernamentales hasta tiempos relativamente recientes. Hoy en día, algunas de estas organizaciones aún creen que la investigación objetiva y los esfuerzos de promoción se verían comprometidos si se aceptaran recursos del gobierno. Sin embargo, unas cuantas han aceptado fondos de los donantes para apoyar directamente a los defensores de derechos humanos y los programas de concienciación sobre el tema. Y han tomado medidas para demostrar que aceptar estos fondos no es impedimento para criticar a los mismos gobiernos que las apoyan.
Mientras que algunos de los gobiernos socios siguen sintiéndose amenazados por los movimientos de la sociedad civil bien organizados y se resisten a la entrada del apoyo de donantes externos para este tipo de agrupaciones, muchos han reconocido que las instituciones inclusivas contribuyen a la existencia de una sociedad sana, producen empresarios y atraen inversiones. Los gobiernos socios experimentan una presión cada vez mayor para dar más “espacio” a las organizaciones no gubernamentales. Las preocupaciones sobre este tema y sobre una desigualdad cada vez mayor dentro de las sociedades son el impulso detrás del “enfoque basado en derechos”.
La desigualdad en los países desarrollados y en vías de desarrollo está creciendo y sigue siendo un desafío grave para el desarrollo. El Informe mundial sobre desarrollo humano de 2005 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo mencionó la “desigualdad del acceso a los recursos y de la distribución de poder dentro y entre las naciones”. El informe concluyó que “salvo que se corrijan estas desigualdades, los primeros principios de la Declaración del Milenio [adoptada por las Naciones Unidas en 2001] –el compromiso con la justicia social, la equidad y los derechos humanos – que dan vida a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, no se traducirán en avances en desarrollo humano”. Las organizaciones de derechos humanos son profundamente sensibles ante estos temas.
La aprobación de los llamados Principios de París en 2005 vio un cambio del paradigma en materia de desarrollo hacia la promoción del concepto de “responsabilidad nacional”. Las organizaciones de la sociedad civil han comenzado a experimentar una consecuencia inesperada de lo anterior, ya que algunos gobiernos socios comenzaron a interpretarlo como una aprobación de su papel como algo que excluye a la sociedad civil. El CAD ofreció un vehículo para mitigar esa preocupación. La serie de conferencias patrocinadas por el CAD sobre la eficacia de la asistencia, que incluyó la reunión de París, culminó en un gran encuentro internacional entre los gobiernos y la sociedad civil en Busan, Corea del Sur, en 2011. Esta fue la oportunidad que necesitaba la sociedad civil para aclarar ese asunto.
Las organizaciones de derechos humanos se unieron a una alianza de bases amplias llamada Better Aid y ejercieron una presión fuerte durante las negociaciones para que el documento resultante incluyera referencias a los derechos de los ciudadanos. Ganaron la partida. Y lo más importante es que establecieron el principio de que la frase adoptada durante la reunión de París, la “responsabilidad nacional”, no significaba simplemente una “responsabilidad gubernamental” sino una responsabilidad de la sociedad completa.
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The Busan Fourth High Level Forum 2011, Busan, South Korea. YOPPAMS/Flickr. Some rights reserved.
Encontrar puntos comunes
Crear una sociedad civil plenamente capaz de hacer que el gobierno rinda cuentas y de defender los derechos de los cuidadanos requiere de educación y capacitación. Los donantes, la comunidad que promueve la democracia y las organizaciones de derechos humanos han respondido a este desafío colaborando cada vez más con los gobiernos sede para generar capacidades al nivel de las bases populares. En 2008, el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido le otorgó a Amnistía Internacional una subvención de cuatro años por un total de £3,149,000 (según NGO Monitor, 4 de junio de 2012). El gobierno holandés y los donantes escandinavos también han estado financiando generosamente programas de derechos humanos para que capaciten a sus homólogos en los países en vías de desarrollo. Y en junio de este año USAID lanzó una nueva estrategia sobre democracia, derechos humanos y desarrollo que busca más educación en derechos humanos, ya que la agencia hizo de los “derechos humanos un componente explícito” de su enfoque al desarrollo democrático.
La travesía desde aquellos tiempos en los que las agencias donantes solamente trabajaban en los sectores sociales y el crecimiento económico hasta las preocupaciones de hoy sobre la desigualdad y los derechos de los ciudadanos no ha sido fácil. Hace tres cortas décadas, era tan sólo a regañadientes que los gobiernos colocaban los temas de derechos humanos en su agenda diplomática. Ahora, el vínculo entre el desarrollo y el respeto por los derechos humanos se ha convertido en una importante norma internacional y en una parte del diálogo internacional. Aunque tardíamente, los donantes y sus socios están comenzando a superar su antigua renuencia a colaborar entre ellos para construir instituciones democráticas y capacidades de derechos humanos a través de programas de capacitación.
Las comunidades de derechos humanos y democracia han aceptado, en su mayor parte, que son las dos caras de una misma moneda y que su incipiente alianza traerá beneficios para el desarrollo. Un “enfoque basado en derechos” en materia de desarrollo en última instancia hará que los gobiernos asuman más responsabilidades ante la sociedad civil y fortalecerá el vínculo entre los ciudadanos y sus representantes.