Los marcos de gobernanza mundial en torno al desarrollo internacional y la lucha contra el terrorismo han representado el papel, el valor y el impacto de la sociedad civil como un aliado esencial pero también, más recientemente, como una amenaza. En el mejor de los casos, los gobiernos donantes han reconocido a la sociedad civil como un socio clave en la promoción del desarrollo, la paz y la seguridad. En el peor, algunos gobiernos que reciben asistencia han buscado limitar el papel de las agrupaciones de derechos humanos y desarrollo únicamente a la prestación de servicios públicos, o ven a la sociedad civil como facilitadora para el financiamiento de grupos terroristas. Sin embargo, existen oportunidades para que los actores de la sociedad civil saquen ventaja de las políticas y procesos de desarrollo y combate al terrorismo.
Estándares contra el terrorismo
Desde el 11 de septiembre, más de 140 gobiernos han aprobado leyes contra el terrorismo, a menudo en respuesta a la presión de Estados Unidos, las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y las directrices para la lucha contra el terrorismo desarrolladas por el Grupo de Acción Financiera (GAFI), un organismo intergubernamental de formulación de políticas fundado en 1989 por el G7, y acogido por la OCDE, para combatir el blanqueo de capitales y el financiamiento a terroristas a escala mundial. La Recomendación 8 del GAFI señala que el sector de las ONG es particularmente vulnerable a ser utilizado de manera indebida para financiar el terrorismo y recomienda que los gobiernos nacionales tomen medidas para evitarlo. Los gobiernos han utilizado ampliamente esta norma para cerrar los espacios para el financiamiento transfronterizo de las agrupaciones de la sociedad civil mediante la introducción de leyes restrictivas. Los ejemplos más recientes son la Ley de Regulación de Contribuciones Extranjeras de 2010 en India y la Política sobre ONG de 2009 en Sierra Leona.
Estas recomendaciones también han provocado que los grupos humanitarios, de consolidación de paz y de desarrollo tengan una menor capacidad de recibir recursos en las zonas de conflicto, lo que ha tenido efectos devastadores. El mes pasado, una investigación de Thomson Reuters informó que 21 ONG internacionales y locales (incluido un consorcio de 90 ONG sirias) encontraron que las políticas promulgadas para combatir el financiamiento del terrorismo estaban obligando a los organismos de asistencia en Siria a evitar las comunidades controladas por grupos extremistas; esto dificulta aún más la provisión de suministros vitales y hace que la población sea vulnerable a la radicalización. Las normas del GAFI también ofrecen a los gobiernos la capacidad de vincular retóricamente a la sociedad civil, el terrorismo y la delincuencia organizada, una narrativa que niega legitimidad y aísla a agrupaciones que ya estaban funcionando en los márgenes de la sociedad debido a que trabajan en temas controvertidos de derechos humanos.
IHH Humanitarian Relief Foundation/Flickr (Some rights reserved)
The Humanitarian Relief Foundation distributes food in Syria. Counter-terrorism regulations on funding have made it difficult for aid agencies to to reach communities most vulnerable to extremist groups.
Irónicamente, la sociedad civil casi no sabía nada del GAFI hasta que un grupo de expertos en filantropía y la lucha contra el terrorismo iniciaron contacto con el secretariado del grupo de acción en 2012. Durante los últimos cuatro años, la Plataforma de la Sociedad Civil sobre el GAFI ha movilizado el apoyo de 123 organizaciones en 46 países, que representan una diversidad de organizaciones no lucrativas, incluidas organizaciones de servicio, agentes de consolidación de la paz, donantes y agrupaciones de derechos humanos y transparencia. Como resultado de esta interacción, el GAFI modificó sus directrices para recordar a los gobiernos que no todas las organizaciones de la sociedad civil son vulnerables a la explotación y que los gobiernos deben evaluar los riesgos reales en colaboración con la sociedad civil, en vez de aprobar de manera acelerada leyes restrictivas y uniformes. La Plataforma también ha expresado su preocupación por el hecho de que los estándares del GAFI se han utilizado, a veces de manera deliberada, para reprimir precisamente a aquellos actores que tienen más probabilidades de desafiar las ideologías extremistas dentro de las comunidades. En los próximos meses, el GAFI revisará la Recomendación 8 en consulta con la sociedad civil.
El reto para los activistas y los donantes es sacar ventaja de estos avances y explorar cómo se pueden utilizar estas novedades positivas para volver a abrir el entorno reglamentario a nivel nacional. Por ejemplo, ¿cómo se podrían utilizar estas victorias para crear coaliciones a nivel nacional y desafiar las legislaciones propuestas en países como Pakistán, Marruecos, Kenia y Nigeria, donde los gobiernos utilizan la agenda de seguridad para justificar propuestas de leyes restrictivas sobre las ONG?
Los marcos para el desarrollo
Una investigación publicada recientemente muestra que de 1993 a 2012 39 de los 153 países de bajos y medianos ingresos en el mundo introdujeron leyes que restringen el financiamiento extranjero para la sociedad civil local, a menudo en el periodo posterior a elecciones nacionales muy reñidas. En un contexto en el que la ayuda extranjera proveniente de los países donantes representa, en promedio, el 10 % del PNB de los países beneficiarios, los gobiernos de estos países perciben su incapacidad de controlar los flujos de ayuda externa como una amenaza a su control político. Esta tendencia se ha manifestado de diferentes maneras.
Los gobiernos están haciendo un esfuerzo activo para provocar que las ONG, las agrupaciones de desarrollo y los actores de derechos humanos se enfrenten entre ellos.
En el plano internacional, el compromiso intergubernamental confirmado en la Alianza de Busan para una Cooperación Eficaz al Desarrollo de 2011, promover un ambiente propicio para los actores de la sociedad civil como agentes de cambio, no está presente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En el plano nacional, los ataques de desprestigio que caracterizan a los actores de desarrollo como corruptos y de élite son cada vez más frecuentes, y los gobiernos están haciendo un esfuerzo activo para provocar que las ONG, las agrupaciones de desarrollo y los actores de derechos humanos se enfrenten entre ellos. Esta última estrategia fue muy eficaz en Etiopía, donde las ONG humanitarias y de desarrollo internacionales no aunaron esfuerzos con las agrupaciones locales de derechos humanos para desafiar un proyecto de ley que atacaba a las organizaciones de la sociedad civil, por miedo a que disputar la legislación propuesta cerrara el espacio para el trabajo humanitario y de desarrollo. La Ley de Proclamación sobre OSC de Etiopía de 2009, considerada ampliamente como la ley sobre ONG más restrictiva de África, ha diezmado la comunidad local de derechos humanos, y exige que los actores del campo del desarrollo trabajen como implementadores de las políticas gubernamentales, lo que nos lleva a preguntar: ¿qué clase de desarrollo puede ocurrir en un vacío de derechos humanos?
Sin embargo, existen oportunidades para generar una respuesta conjunta de la sociedad civil a la reducción de espacios, tanto a nivel internacional como nacional. Por ejemplo, cuando en 2013 se encontraron frente a una propuesta de ley sobre ONG similar a la que se introdujo en Etiopía, las agrupaciones de derechos humanos de Kenia lograron aliarse con actores de desarrollo, en particular con el movimiento de personas que viven con VIH/SIDA, para presentar un argumento convincente a favor del papel de la sociedad civil para el desarrollo basado en derechos. En Sierra Leona, las agrupaciones locales de derechos humanos están creando alianzas con ONG de desarrollo nacionales e internacionales para luchar contra algunos cambios de política que se han propuesto, los cuales le permitirían al gobierno controlar las actividades de todas las ONG. A nivel internacional, la ampliación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para abarcar metas relacionadas con el imperio de la ley, el acceso a la justicia, la transparencia y la buena gobernanza significará que los gobiernos no podrán alcanzar los objetivos si cierran al mismo tiempo el espacio para las agrupaciones de transparencia y derechos humanos.
El camino a seguir
Si bien estos problemas no son nuevos, los donantes privados y las agrupaciones cívicas han hecho sorprendentemente pocos esfuerzos para argumentar a favor de la sociedad civil, o para reunir los datos y la evidencia necesarios para demostrar que silenciar a los ciudadanos activos no genera más seguridad ni prosperidad, sino lo contrario. Si las experiencias en torno al papel de la participación cívica en la búsqueda de soluciones innovadoras para problemas complejos de desarrollo y la prevención del extremismo se pueden utilizar para abrir el espacio para la participación, nuestros aliados podrían tener una historia distinta que contar: una historia que no se trate de la reducción de espacios, sino de la importancia de la sociedad civil para hacer que la esfera pública siga abierta para todos.