En la actualidad, los Estados utilizan los planes de acción nacionales (PAN) como una de sus herramientas clave de política para poner en práctica los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las Empresas y los Derechos Humanos (PRNU) a nivel nacional. Con el fin de facilitar la aplicación de los PRNU, que fueron respaldados de forma unánime por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2011, se han alzado varias voces —del Consejo de Derechos Humanos y el Grupo de Trabajo de la ONU sobre Empresas y Derechos Humanos, así como actores regionales como la Unión Europea y la Organización de los Estados Americanos— pidiendo a los Estados que elaboren PAN. Se estima que 23 países en todo el mundo han publicado PAN y docenas más están elaborando uno o tienen en marcha iniciativas no estatales para contribuir a la formulación de un PAN.
Sin embargo, hasta la fecha, estos planes no han abordado adecuadamente las cuestiones del género y los derechos de la mujer. ¿Por qué representa esto un problema? ¿Y cómo se pueden fortalecer los procesos de los PAN para contribuir de manera significativa hacia el logro de la igualdad de género?
Los PAN que son neutros en cuanto al género socavan los compromisos estatales con la igualdad de género
Cabe argumentar que los PAN que son neutros en cuanto al género socavan los compromisos estatales existentes para lograr la igualdad entre los géneros. Si bien los PAN son instrumentos de política pública encaminados a la aplicación de los PRNU, y no a lograr la no discriminación y la igualdad, se ha especificado con toda claridad que la aplicación de los PRNU debe ser sensible a las cuestiones de género. El hecho de no tener en cuenta ni abordar los derechos de las mujeres y las niñas en los PAN va en contra de los compromisos de no discriminación e igualdad de los Estados en virtud de la legislación internacional de derechos humanos y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Como tal, los PAN que son neutros en cuanto al género dejan pasar una oportunidad clave para contribuir a la igualdad de género.
Es preciso incluir medidas concretas en los PAN para combatir la discriminación de género
Un análisis de 2018 muestra que, en general, hay una escasez notable de menciones explícitas de los derechos de las mujeres y las niñas en los PAN. Salvo algunas referencias a los derechos de las mujeres y el género en el tema del empleo, son pocas las referencias a los derechos de las mujeres y las niñas, y mucho menos las medidas concretas sobre cómo se deben encarar en la aplicación de los PRNU. Un análisis de género de los temas clave en los PAN —como el empleo y los derechos laborales, la tierra y los recursos naturales, los servicios esenciales, el comercio y la inversión y el acceso a las reparaciones— muestra la importancia de que los procesos de los PAN adopten una perspectiva de género para tratar estos temas.
Por ejemplo, en muchos países, los derechos a la tierra de las mujeres no se reconocen o se socavan en la práctica, lo que plantea desafíos para que las actividades empresariales respeten los derechos de las mujeres en procesos relacionados con la tierra, como la consulta, la concertación de acuerdos o el reasentamiento.
En lo que concierne al acceso a la reparación, aunque es cierto que las mujeres y los hombres se enfrentan a muchos de los mismos obstáculos bien documentados para acceder a la reparación, es posible que las mujeres estén particularmente marginadas. Por ejemplo, las defensoras de derechos humanos enfrentan riesgos específicos, ya que es frecuente que desafíen no solo a las empresas, sino también las normas y expectativas culturales.
Ejemplos del proceso del PAN de Kenia
El proceso del PAN de Kenia está en una etapa avanzada; la Fiscalía General publicó un borrador final en junio de 2019, el cual se encuentra actualmente ante el Gabinete para su aprobación.
En este PAN, el género y los impactos marcados por el género se integraron tanto en el proceso como en el resultado. Las consultas fueron una etapa clave del proceso, ya que ayudaron a identificar los temas y extrapolaron los riesgos y las brechas en materia de derechos humanos, así como las maneras en que podrían afrontarse. Se realizaron consultas en ocho regiones distintas, con el objetivo de tener el máximo alcance y prestar atención específica a la participación de las mujeres de las comunidades y otros grupos interesados —como los trabajadores ocasionales— que habían sufrido repercusiones negativas, a fin de garantizar que el proceso refleje sus perspectivas sobre los problemas y posibles soluciones.
Las consultas fueron una etapa clave del proceso, ya que ayudaron a identificar los temas y extrapolaron los riesgos y las brechas en materia de derechos humanos, así como las maneras en que podrían afrontarse.
Aun así, la desigualdad de género sigue siendo un desafío clave para Kenia. El país ocupó el puesto 76 de 149 en el Informe sobre la brecha de género de 2018 del Foro Económico Mundial. Las mujeres en Kenia sufren una diversidad de efectos adversos relacionados con las actividades empresariales, muchos de los cuales exacerban, o se ven exacerbados por, la desigualdad y la discriminación por motivos de género. Por ejemplo, el crecimiento del sector extractivo y su consiguiente demanda de tierras tiene importantes repercusiones negativas en las mujeres, y algunos de los siguientes factores inhiben su participación en igualdad de condiciones. Las mujeres enfrentan grandes disparidades en la propiedad de la tierra (un análisis de 2018 realizado por Kenya Land Alliance determinó que solo el 10.3 % de los títulos emitidos están en manos de mujeres y esto representa solo el 1.62 % de la superficie total de tierra con títulos de propiedad), hay falta de información sobre los marcos jurídicos pertinentes y las normas socioculturales con sesgo de género obstaculizan la igualdad de género en la participación de las mujeres en la toma de decisiones y en el acceso a la compensación.
Además, hay menos mujeres participando en el mercado laboral, disparidades salariales, falta de respeto por la protección de la maternidad, acoso sexual, poco conocimiento de los derechos y escaso cumplimiento de los reglamentos por parte de las agencias de contratación de trabajadores migrantes (donde buena parte de las personas contratadas son mujeres). Otras cuestiones de interés relacionadas con el género son las repercusiones negativas en los medios de vida como consecuencia de la contaminación y la degradación del medio ambiente (esto es fundamental, ya que más del 80 % de las mujeres dependen de las actividades agrícolas en pequeñas explotaciones para su subsistencia) y en el acceso a la reparación cuando el acceso de las mujeres al sistema de justicia se ve limitado por factores socioculturales, costos financieros e ignorancia de los derechos.
Por consiguiente, las medidas de política recomendadas que se esbozan en el PAN no solo incluyen intervenciones dirigidas a afrontar riesgos específicos para las mujeres en el contexto de las actividades empresariales, sino también a cerrar la brecha de la desigualdad entre los géneros de manera más amplia. La recomendación de que se elaboren directrices de procedimiento para negociar el acceso a la tierra tiene por objeto salvaguardar la participación de las mujeres y otros grupos vulnerables. Pero también tiene el potencial de derribar las barreras culturales a la participación pública de las mujeres. Del mismo modo, el llamado a aplicar la Ley de Asistencia Jurídica, y a elaborar orientaciones sobre mecanismos de reclamación a nivel operacional que tengan en cuenta las repercusiones en materia de género, podría ayudar a afrontar algunos de los obstáculos que dificultan el acceso de las mujeres a la justicia.
La aplicación del PAN estará a cargo de un Comité de Aplicación del PAN, cuya primera tarea será elaborar una matriz de aplicación que establezca las actividades que se llevarán a cabo para cada medida de política y detalle los indicadores para medir el éxito. El Comité debe prestar más atención a las cuestiones de género planteadas en el PAN y seguir desarrollándolas, estableciendo al mismo tiempo vínculos con las medidas de política internacionales y nacionales existentes destinadas a promover los derechos de la mujer y la igualdad de género.
¿Y de aquí hacia dónde vamos?
Dado que actualmente los PAN son instrumentos de política fundamentales para poner en práctica los PRNU a nivel nacional, es esencial que tanto los procesos como el contenido de estos planes tengan una mayor sensibilidad a las cuestiones de género en el futuro. Los marcos prácticos, como las directrices de género del Grupo de Trabajo de la ONU, y los ejemplos a nivel de país, como el proceso del PAN de Kenia, pueden ser recursos clave para los actores que participan en los procesos de los PAN, incluidos los Estados, las empresas y la sociedad civil. A medida que se elaboran y ponen en marcha estructuras de rendición de cuentas para los PAN, tanto a nivel nacional como a través del desarrollo de modelos de revisión por pares, también será esencial integrar una perspectiva de género, de modo que los PAN contribuyan a una aplicación significativa de los PRNU que tenga en cuenta las cuestiones de género.
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