Una importante pregunta sin resolver con respecto a la Corte Penal Internacional (CPI) es cuál es el papel que le corresponde en el contexto de los conflictos armados en curso. ¿Al definir su estrategia, debería la fiscal tomar en consideración el hecho de la guerra y, tal vez, un proceso de paz activo que busque detener el conflicto cuando ella defina su estrategia? ¿Debería este contexto tener un efecto en sus numerosas decisiones sobre cómo y cuándo actuar, a quién tendrá como objetivo y si debe siquiera abrir una investigación en un contexto dado? ¿Debería conducirse por la evidencia de los crímenes o también debería evaluar el posible impacto de sus acciones?
El Estatuto de Roma ofrece la posibilidad de ser flexible y una comprensión más amplia del papel de la fiscal en los contextos nacionales delicados, al incluir tres pequeñas palabras que están incrustadas en las profundidades del documento: le ordena a la fiscal evaluar si sus acciones favorecerán el “interés de la justicia” antes de abrir una investigación o un proceso.
Pero el “interés de la justicia” queda en gran medida sin definir. Para algunos diplomáticos que participaron en las negociaciones de Roma, esto fue intencional: dicha redacción permitiría considerar cualquier cantidad de factores impredecibles y evitaría la creación de una institución inflexible que estuviera ciega ante el contexto. Sorprendentemente, no previeron que la CPI trabajaría principalmente en contextos de conflictos en curso. Conforme esta realidad ha tomado forma, muchos activistas locales, incluidos firmes partidarios de la Corte, han argumentado que la fiscal debería considerar factores contextuales, como las negociaciones de paz, antes de decidirse a actuar.
El primer Fiscal Jefe publicó su manera de entender el interés de la justicia en un documento de política de 2007, estableciendo una interpretación limitada. Comienza con una “firme presunción de que las investigaciones y los procesos serán en beneficio del interés de la justicia”; cualquier decisión de no actuar con base en el interés de la justicia, sería altamente excepcional, afirmó la política. Sin embargo, la fiscalía consideraría el “interés de las víctimas”, sin definirlo.
El documento de política del fiscal trataba de resolver cualquier pregunta sobre la paz, la guerra y el impacto de los procesos internacionales en contextos delicados al remitir todas esas cuestiones al Consejo de Seguridad de la ONU. Afirmaba que la paz y la justicia son objetivos distintos, y que el interés de la paz queda fuera del mandato de la fiscalía. La fiscal actual, Fatou Bensouda, ha reafirmado esta política.
Ciertamente, es verdad que el Estatuto de Roma le otorga al Consejo de Seguridad el poder de revisar el impacto de la Corte en la seguridad y la paz a nivel internacional, y puede diferir las acciones de la Corte durante un año a la vez, con base en ese tipo de inquietudes. Sin embargo, nada en el Estatuto prohíbe o desalienta que el fiscal también tome este tipo de asuntos en consideración.
Mientras la simplicidad de la política del fiscal es atractiva y parece evitar una peligrosa politización de la Corte, varios expertos a nivel nacional se sienten sumamente incómodos con esa comprensión tan limitada de la justicia. La aparente resistencia de la fiscalía a evaluar su propio impacto en los contextos nacionales tensos es particularmente inquietante.
Joana Toro/Demotix (All rights reserved)
FARC guerrillas in the Nasa region of Colombia. Should the ICC prosecutor consider the impact of her investigations on the negotiations to find a peaceful solution to the long-running conflict?
En el núcleo de este asunto hay dos problemas, o contradicciones, fundamentales. En primer lugar, la oficina de la fiscalía ha afirmado en repetidas ocasiones que uno de los objetivos principales es la “prevención”: pretende, sobre todo, desalentar futuros crímenes. Cree que la prevención se deriva directamente del enjuiciamiento de crímenes del pasado. Dejando de lado la controvertida (aunque muy importante) cuestión de si el enjuiciamiento lleva a la disuasión, hay una relación causal más obvia sin impugnar: la manera más rápida de reducir los crímenes graves es detener los conflictos violentos. La guerra abre el camino a violaciones horribles. Lógicamente, la prioridad de la fiscalía de evitar más crímenes parecería conducir a respetar, o al menos a tomar en cuenta, los esfuerzos de paz creíbles. La CPI no debería querer que la perciban como perjudicial para los esfuerzos que podrían frenar preservar la violencia.
En segundo lugar, son pocos los activistas de derechos humanos que, tomando en consideración su propio contexto, definirían la “justicia” como algo que se limita a enjuiciar a un puñado de los máximos responsables. La verdadera justicia puede requerir reformar el sistema judicial nacional y así crear un sistema de justicia penal para todos. La justicia debería incluir la reparación para las víctimas; particularmente cuando el Estado fue el que cometió el delito. Los individuos implicados en crímenes graves deberían ser retirados de las fuerzas de seguridad. Y para muchas víctimas, la primera exigencia es conocer la verdad y que dicha verdad se reconozca oficialmente. Si se incluyen estos componentes en las pláticas de paz, y lo que es muy importante, si los planes son creíbles y tienen probabilidad de ser puestos en práctica, concluir con éxito un acuerdo de paz e implementarlo con vigor contribuiría al “interés de la justicia”.
Una comprensión diferente del interés de la justicia también sugeriría una comprensión distinta del impacto de las acciones de la fiscal en las dinámicas locales. Sus acciones y declaraciones son tomadas en cuenta y afectan el comportamiento de los actores locales y nacionales, desde los caudillos hasta los presidentes. Este efecto puede ser positivo (desalentar los crímenes) o negativo (esconder la evidencia de los crímenes que se siguen cometiendo). Sus acciones pueden fomentar la justicia nacional, u obstaculizar la paz o la desmovilización. Cómo y cuándo actúa puede ser tan importante como qué acciones y qué decisiones toma. Una orden de detención, ¿será pública o confidencial? ¿Las investigaciones se abrirán ahora o habrá que esperar otro año? ¿Criticará los dictámenes de los tribunales o las legislaciones nacionales o guardará silencio mientras se desarrollan las dinámicas nacionales? La estrategia de la fiscalía es un proceso de evaluación constante. La estrategia en su totalidad debería estar moldeada por un interés primordial en la justicia.
¿Cómo podría la fiscal incorporar un concepto más amplio del “interés de la justicia”? Esto es difícil por dos razones: reconocer la importancia de los factores contextuales, como el interés en no obstaculizar un proceso de paz, podría exponer a la fiscal a las presiones políticas explícitas e incluso al chantaje. No es difícil imaginar una situación de este tipo. En segundo lugar, quizás sea pedir demasiado que el personal de la fiscalía ubicado en La Haya sea capaz de dar seguimiento a las dinámicas tremendamente complejas y rápidamente cambiantes al interior de los países. Éstas son preocupaciones legítimas; los riesgos son reales. Pero puede ser más peligroso no estar atentos a la variedad de problemas de justicia que van más allá de los intereses específicos de enjuiciamiento en un momento dado.
Lo que puede estar faltando es un proceso que le permita a la fiscal evaluar con mayor facilidad los posibles impactos y la oportunidad de sus acciones en cada contexto nacional distinto
Lo que puede estar faltando es un proceso que le permita a la fiscal evaluar con mayor facilidad los posibles impactos y la oportunidad de sus acciones en cada contexto nacional distinto. Por ejemplo, los asesores independientes de países específicos podrían proporcionar orientación sobre el “interés de la justicia”, pero dejando completamente todas las decisiones en manos de la fiscal. Estos asesores podrían analizar una variedad de factores: los intereses de las víctimas; la credibilidad de las iniciativas nacionales de justicia (penal y no penal); si las acciones de la CPI podrían alterar un proceso de paz en curso o en vías de desarrollo. Hay que reconocer que esto podría cubrir algunos de los mismos aspectos que las evaluaciones de “complementariedad”, pero el interés de la justicia podría dar cabida a un análisis más allá de los criterios estrictamente procesales.
La frustración de los activistas nacionales en algunos contextos, como Uganda y Colombia, es evidente. Apoyan a la CPI. Quieren que se haga justicia. Pero quienes trabajan de cerca con las víctimas también dan prioridad a algo más: detener los estragos de la guerra que generarán más víctimas el día de mañana y el día siguiente. Lo último que se quiere es que el efecto de los esfuerzos bien intencionados de la justicia internacional sea aumentar el sufrimiento, o evitar la resolución de una guerra brutal. Nadie debería pensar que esto favorece el interés de la justicia.