Dai Kurokawa/EFE
Estudios de caso recientes de las instituciones nacionales de derechos humanos (INDH) de Kenia, Níger, Nigeria y Uganda revelan algunos de los factores que influyen en la eficacia de las INDH para facilitar el acceso a la reparación por violaciones de los derechos humanos relacionadas con actividades empresariales. Notablemente, estos casos muestran que, aunque el mandato formal de las INDH establece parámetros importantes sobre su papel en el acceso a la reparación, en la práctica mucho depende de cómo interpreten y apliquen su mandato, lo que incluye la priorización de acciones frente a la escasez de recursos.
Las instituciones nacionales de derechos humanos (INDH) son instituciones públicas autónomas e independientes con el mandato de promover y proteger los derechos humanos. A través de los marcos internacionales —entre ellos, la Declaración de Edimburgo y los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre las empresas y los derechos humanos—, se ha reconocido plenamente que el mandato de las INDH también les permite responder a los problemas relacionados con las empresas y los derechos humanos (EDH). En consecuencia, ejemplos de diversas partes del mundo demuestran que las INDH, al realizar su trabajo, prestan cada vez más atención a las repercusiones de las actividades empresariales en los derechos humanos.
Un proyecto actual del Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (GTONU) recopiló en 2019 datos de encuestas de 33 INDH de todo el mundo, examinando su contribución al acceso a la reparación por violaciones de los derechos humanos relacionadas con actividades empresariales. Un estudio complementario del Instituto Danés de Derechos Humanos, publicado en marzo de 2020, analiza los datos de estas encuestas y proporciona más estudios de caso sobre las realidades operativas de las cuatro INDH africanas mencionadas antes.
Cabe argumentar que esta investigación demuestra el potencial único de las INDH para contribuir de forma dinámica a promover el acceso a la reparación en materia de EDH. Por ejemplo, al atender denuncias individuales (una labor opcional en virtud de los Principios de París), las INDH pueden contribuir a la reparación de violaciones contra titulares de derechos específicos en casos concretos. Mediante las investigaciones públicas, pueden ayudar a identificar y afrontar las causas fundamentales de los problemas sistémicos. A través de su función de asesoría, estas instituciones pueden aportar información para los reglamentos y normas gubernamentales que establecen los parámetros para la reparación por violaciones de los derechos humanos relacionadas con actividades empresariales. Finalmente, utilizando su función educativa, pueden colaborar con diversas partes interesadas para fomentar la comprensión de los marcos de reparación de EDH e impulsar su puesta en práctica. Sin embargo, la investigación muestra que, para que las INDH alcancen su máximo potencial como agentes de reparación en materia de EDH, es preciso superar importantes desafíos operativos.
Experiencias de las INDH africanas
El estudio de caso de la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Nigeria es especialmente ilustrativo. Desde hace tiempo, la Comisión ha considerado que su mandato abarca el ámbito de EDH, en virtud de su competencia para tratar cuestiones sobre todos los derechos humanos sin excepción, más que por alguna referencia explícita al sector empresarial en su mandato. En febrero de 2016, la Comisión estableció un panel de investigación para responder a las quejas de las comunidades del delta del Níger, donde las actividades de las empresas petroleras dieron lugar a la contaminación y la degradación del medio ambiente, así como violaciones conexas de los derechos humanos. Sin embargo, las empresas petroleras implicadas cuestionaron la competencia de la Comisión para investigar denuncias de EDH, argumentando que el Tribunal Superior Federal tiene la jurisdicción exclusiva para juzgar sobre asuntos ambientales y recursos naturales, como los yacimientos petrolíferos. En abril de 2017, el Tribunal Superior Federal falló a favor de las empresas petroleras, pero la Comisión apeló y, en abril de 2019, el Tribunal de Apelaciones anuló la decisión inicial por motivos de procedimiento. Este episodio pone de manifiesto los desequilibrios de poder y la falta de comprensión en materia de EDH de las partes interesadas.
El nivel de prioridad que asignan las INDH a las actividades en el campo de EDH también depende de las decisiones institucionales ante las limitaciones de capacidades y recursos. Esta variable podría explicar por qué la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Níger ha invertido en visitas de control anuales a los sitios de las industrias extractivas (oro, uranio, petróleo, etc.), pero presta menos atención a la preparación, la elaboración de informes específicos y el seguimiento de estas visitas. Por el contrario, otras INDH son más selectivas en la ejecución de las investigaciones públicas, pero también están más atentas a sus procesos. La Comisión Nacional de Derechos Humanos de Kenia, por ejemplo, realizó dos investigaciones públicas sobre la extracción de sal y la de piedras preciosas y hierro. Estas incluyeron paneles especiales de expertos externos, audiencias públicas, visitas de campo e informes detallados a las autoridades. Su investigación de 2006 sobre la extracción de sal dio lugar a una auditoría de seguimiento posterior, publicada en 2018.
Sin embargo, los procesos exhaustivos y extensos requieren muchos recursos. Por ejemplo, la naturaleza en gran medida desregulada, dispersa y opaca del sector minero artesanal y de pequeña escala, que fue objeto de ambas investigaciones, presenta dificultades inherentes que requieren un análisis multidisciplinario, amplios recursos y la colaboración de muchos actores en la solución de los problemas detectados.
Los estudios de caso también ofrecen ejemplos de INDH que lograron movilizar favorablemente la pericia e influencia externas de otros actores, lo que impulsó de forma indirecta el acceso a la reparación. Por ejemplo, la Comisión de Kenia subrayó el impacto del informe sobre la visita del GTONU al país sobre una empresa internacional con actividades en Kenia. También señaló que las conclusiones de su informe público sobre las actividades mineras se utilizaron como pruebas para respaldar demandas presentadas por activistas ante los tribunales. No obstante, estos ejemplos son limitados. Las cuatro INDH informaron que la cooperación con otros tipos de mecanismos de reparación y con actores regionales o internacionales es limitada, en el mejor de los casos. Las entrevistas con actores interesados externos de grupos de derechos humanos, sindicatos o incluso del gobierno (p. ej., el Ministerio de Minería) indican que podría existir un mayor grado de cooperación. Para ellos, el valor agregado de las INDH en el campo de EDH no radica tanto en su capacidad de resolver casos específicos, sino más bien en aprovechar sus facultades donde otros actores tienen una capacidad de acción limitada; en particular, para acceder a la información, aumentar la transparencia y abogar públicamente por los derechos humanos.
El camino por seguir para las instituciones nacionales de derechos humanos
Los datos de las encuestas y los estudios de caso demuestran el potencial único de las INDH para contribuir de forma dinámica al acceso a la reparación en materia de EDH, pero también revelan la persistencia de desafíos operativos que impiden que estas instituciones alcancen su máximo potencial. Los desafíos prácticos que salen a la luz —como las limitaciones de recursos y capacidades, los obstáculos que plantean los gobiernos, la falta de comprensión del mandato de las INDH por parte de los actores interesados, la capacidad limitada de aplicación y seguimiento constante— indican que hay oportunidades considerables para fortalecer la capacidad, la colaboración y las acciones de las INDH para contribuir al acceso a la reparación en materia de EDH. Esperemos que las recomendaciones del informe del GTONU de 2020 ante el Consejo de Derechos Humanos traten algunas de estas cuestiones. Es probable que la clave para desbloquear el potencial adicional de las INDH sea aumentar la colaboración —por ejemplo, entre las INDH y los actores judiciales a nivel nacional, o entre diferentes INDH en los casos de violaciones de derechos humanos con una dimensión transnacional.
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