Selección de portadas de los Planes Nacionales de Acción en Derechos Humanos. Yassine Benhaddou / Semin Alekic / Anna Thorslund (2022).
El próximo año se cumplirá el 30° aniversario de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de 1993. La Conferencia marcó un hito al impulsar una dinámica de "institucionalización nacional" en el ámbito de los derechos humanos, cuyo objetivo era mejorar la aplicación de los derechos mediante la promoción de innovaciones institucionales a nivel nacional. Su Declaración final respaldó, en particular, la creación de instituciones nacionales de derechos humanos y propuso un nuevo concepto de "Planes Nacionales de Acción en Derechos Humanos" (PNADH).
Mientras que las instituciones nacionales de derechos humanos se propagaron ampliamente por todo el mundo en la década de 1990, y son objeto de un amplio abanico de orientaciones prácticas, derecho (blando) e investigaciones académicas, los PNADH corrieron una suerte diferente. En 2003, sólo veinte países habían adoptado un plan. Tras las frustrantes experiencias con dichos planes, la OACDH y el PNUD dejaron de dar prioridad a la promoción activa de los Planes Nacionales de Acción en 2002 y, con la excepción de un Manual de los Planes Nacionales de Acción que la OACDH publicó ese año, no invirtieron en la elaboración de más orientaciones.
Desde entonces, los relatos sobre la difusión de los PNADH han sido anticuados o parciales, lo que dio a entender que los PNADH son un fenómeno marginal. Una nueva investigación publicada por el Instituto Danés de Derechos Humanos corrige esta idea errónea. Con base en una exhaustiva recopilación de datos, revela que desde 1993 se han adoptado al menos 141 planes de este tipo en 76 países. Por lo tanto, el compromiso de los Estados con los PNDH es mucho más importante de lo que se ha contado hasta ahora.
Aumentar el compromiso de los Estados con los Planes Nacionales de Acción
El nuevo inventario de los Planes Nacionales de Acción confirma que las adopciones de los Planes Nacionales de Acción fueron efectivamente limitadas hasta 2012, lo cual creó una narrativa duradera sobre el uso restringido de los Planes Nacionales de Acción. Sin embargo, se produjeron dos saltos cualitativos en la evolución de la práctica estatal, representados en el siguiente gráfico.
Número de PNADH adoptados cada año desde 1993
Fuente: S. Lorion, National Human Rights Action Plans: An Inventory (Part 1: Norm Diffusion and State Practice), DIHR 2022, página 30.
El primer salto se produjo en 2002, cuando algunos países empezaron a adoptar planes posteriores. En la actualidad, la adopción de los PNADH parece institucionalizada en un número cada vez mayor de países. Por ejemplo, Alemania, Armenia, Bolivia, China, Finlandia, Georgia, Indonesia, México, Moldavia, Nepal, Perú, la República de Corea y Tailandia parecen haber adoptado los Planes Nacionales de Acción de forma rutinaria.
Con base en una exhaustiva recopilación de datos, revela que desde 1993 se han adoptado al menos 141 planes de este tipo en 76 países.
El año 2012 constituyó el segundo punto de ruptura, a partir del cual el ritmo de adopción de los PNADH se aceleró bruscamente, tanto en lo que respecta a los nuevos países que adoptaron sus primeros planes como a los que adoptaron planes posteriores. Más de la mitad de los PNADH se adoptaron en la última década. El compromiso parece ir en aumento: al menos trece países han anunciado la inminente adopción de un PNADH, incluidos ocho países para los que sería su primer plan.
La paradoja de la difusión de la norma aparente
Esta evolución apunta a una aparente paradoja. Los Estados sólo adoptaron de forma limitada los PNADH cuando el modelo fue promovido activamente por las organizaciones internacionales y apoyado por la orientación y el derecho no vinculante. Sin embargo, la mayoría de ellos se desarrollaron en un momento en el que la herramienta carecía de prioridad por parte de dichos actores. También desde el punto de vista geográfico, los datos muestran que no hubo un mayor compromiso en las zonas en las que las organizaciones regionales —como el Consejo de Europa— abogaron por que sus Estados miembros adoptaran los PNADH. Los datos muestran que los PNADH se adoptan más o menos por igual en muchas regiones del mundo, independientemente de su nivel de desarrollo.
Una hipótesis sólida para explicar el aumento del compromiso con los PNADH después de 2012 está relacionada con un nuevo tipo de supervisión internacional por parte de los pares, a saber, el Examen Periódico Universal que comenzó en 2008. Desde el primer ciclo del EPU, muchos delegados recomendaron que los Estados examinados adoptaran políticas generales de derechos humanos. Los países con Planes Nacionales de Acción recomendaron de manera sistemática a otros Estados que emularan esta práctica. El EPU ofreció a los Estados una plataforma para expresar su apoyo, y posiblemente los Estados se dieron cuenta de las ganancias de reputación relativamente fáciles que podrían resultar de la adopción de los PNADH durante los exámenes del EPU.
De vuelta a la prescripción internacional, ¿pero con la misma metodología?
Por lo tanto, no es una sorpresa que el resurgimiento de las referencias y la promoción de los PNADH por parte de la OACDH —después de quince años de silencio normativo sobre los PNADH— se haya producido en relación con el Examen Periódico Universal. Desde 2017, los Altos Comisionados para los Derechos Humanos han recomendado de forma sistemática, en sus cartas de seguimiento a los Estados examinados, el desarrollo o una mejor aplicación de los PNADH.
Sin embargo, los conceptos y metodologías utilizados para los PNADH parecen haber evolucionado. De hecho, al profundizar en el inventario se observa que varios planes recientes son, de hecho, planes de aplicación de recomendaciones denominados PNADH. Así, durante las últimas décadas, los actores internacionales habían promovido otros tipos de metodologías de planificación. Entre ellas, la preferencia por los planes temáticos específicos para subcampos de los derechos humanos, los "planes de aplicación de recomendaciones" basados en recomendaciones internacionales en lugar de los PNADH basados en largos procesos de consulta nacional, o la integración de los derechos humanos en los planes nacionales de desarrollo generales.
Los diferentes imperativos de estas metodologías de planificación pueden resultar difíciles de conciliar. Por ejemplo, el Secretario General de las Naciones Unidas explicó en detalle que los planes de aplicación de las recomendaciones y los programas nacionales de derechos humanos son "fundamentalmente diferentes". Dado que las orientaciones metodológicas de la ONU sobre los PNADH no se han actualizado desde el Manual de la OACDH de 2002, las ambigüedades conceptuales han aumentado. Estos enfoques no articulados dejan a los Estados con dudas sobre lo que son los Planes Nacionales de Acción y cómo deben elaborarse, y pueden exacerbar la amplia heterogeneidad que ya caracteriza a los Planes Nacionales de Acción en la práctica, debido a las variaciones locales que resultan de los distintos sistemas de gobernanza, preferencias políticas, contextos o consultas nacionales.
Se necesita más investigación
Hasta ahora, casi todos los académicos y profesionales han tomado como referencia los datos obsoletos de la OACDH sobre los PNADH. Esto también ha llevado a los emprendedores de normas que promueven otros tipos de planificación de los derechos humanos a basar sus argumentos en suposiciones incorrectas sobre la difusión de los PNADH y a ignorar el potencial del, de hecho, gran conjunto de PANDH pasados y actuales para generar evidencia sobre si, y en qué circunstancias, la planificación de la acción es realmente útil para la implementación de los derechos humanos.
A excepción de tres proyectos de investigación recientes de Azadeh Chalabi, el Centro para el Estudio de los Derechos Humanos de la Universidad de Nankai y el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, los derechos humanos siguen siendo objeto de una investigación insuficiente. Los PNADH requieren una atención más crítica. En particular, la investigación empírica sería crucial para comprender cómo los PNADH afectan a la realidad de los derechos humanos.
Los Planes Nacionales de Acción tienen el potencial de mejorar la aplicación de los derechos humanos, pero también suelen ser instrumentalizados para otros fines. Por ejemplo, pueden distraer las estrategias nacionales e internacionales de rendición de cuentas o reorientar los esfuerzos de la sociedad civil hacia procesos burocráticos dirigidos por el Estado. Dado que la ONU ha recuperado recientemente los PNADH como "elemento esencial" de los sistemas nacionales de derechos humanos y que cada vez más Estados están elaborando planes, esta intervención de investigación no sólo es oportuna: es urgente.