La opinión ortodoxa celebra los grandes avances que se han logrado en los últimos años en relación con los derechos económicos y sociales. El proceso de incluir esos derechos en las constituciones se ha movido con rapidez en los años recientes. Los tribunales de varios países han generado jurisprudencia valiosa, los Estados miembros de la ONU adoptaron un mecanismo de quejas (Protocolo Facultativo) relacionado con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la ONU estableció varios nuevos mandatos dedicados a la vigilancia de estos derechos. Efectivamente, los organismos internacionales de derechos humanos han dedicado mucho más tiempo a discutir esos derechos de lo que hacían antes.
En muchos aspectos, sin embargo, el enfoque actual del sistema internacional de derechos humanos prácticamente garantiza el peor resultado posible. Por un lado, el enfoque correcto insiste en que los derechos económicos y sociales son inseparables de, y tienen la misma importancia que, los derechos civiles y políticos, lo que sugiere que pueden ofrecer una respuesta significativa a la pobreza extrema, la desigualdad extrema y otras formas de injusticia social desenfrenada. Por otro lado, el sistema internacional de derechos humanos margina sistemáticamente esos derechos, tolera una situación en la que la mayoría de los Estados evitan su adecuado reconocimiento y no responsabiliza a nadie cuando se les ignora de forma rutinaria.
Muchos de los Estados que gozan de los niveles de vida más altos del mundo han rechazado expresamente las propuestas para reconocer los derechos económicos y sociales de forma legislativa o constitucional. Pero incluso en países cuyas constituciones consideran que los derechos económicos y sociales son justiciables, los tribunales rechazan o se resisten a las propuestas para hacerlos efectivos.
A pesar de que los órganos intergubernamentales y los actores de la sociedad civil, en particular a nivel internacional, producen activamente interpretaciones extensas y detalladas de las disposiciones sobre los derechos económicos y sociales diseñadas para ayudar a que los gobiernos y otros actores comprendan mejor la naturaleza y el alcance de las obligaciones pertinentes, hay muy pocas respuestas significativas de los gobiernos a nivel nacional. Aunque dar más atención a estos derechos puede ayudar y empoderar a los actores de la sociedad civil, ellos no pueden generar por su cuenta el cambio social profundo que se requiere para que se considere seriamente a los derechos económicos y sociales como derechos humanos.
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Press Association Images/Pat Roque (All rights reserved)
Children jostle for free food in Manila, Philippines. To truly protect economic and social rights, political obstructions and complacency must be corrected.
A fin de cuentas, la evidencia más contundente de hasta qué grado siguen sin reconocerse los derechos económicos y sociales como derechos humanos es la frecuencia con la que los debates sobre ellos se convierten, de manera imperceptible y casi natural, en discusiones generales sobre el desarrollo. Cuando se cuestiona a los Estados pidiéndoles que expliquen cómo respetan los derechos económicos y sociales, responden describiendo iniciativas de bienestar social o desarrollo general como si necesariamente fueran sinónimos de tales derechos. Sin embargo, puede ser que las iniciativas de desarrollo no promuevan los derechos, o siquiera los protejan. Incluso cuando lo hacen, es posible que solo terminen fomentando los intereses especiales de un grupo específico.
Tratar los derechos económicos y sociales como derechos humanos en lugar de objetivos a largo plazo introduce un elemento de relevancia inmediata.
El hecho de que los gobiernos y otros actores eviten la terminología de los derechos con tal determinación muestra que los términos que se eligen sí importan y marcan una gran diferencia. En primer lugar, el uso del marco de derechos humanos asegura que se tomen en cuenta los derechos de los individuos en los programas diseñados para fomentar el bienestar colectivo. En segundo lugar, a diferencia del lenguaje genérico de justicia social, el discurso de los derechos humanos remite a los responsables políticos y otros actores de vuelta a las formulaciones acordadas a nivel internacional sobre los derechos económicos y sociales y a la jurisprudencia que se ha desarrollado con gran esfuerzo. En tercer lugar, tratar los derechos económicos y sociales como derechos humanos en lugar de objetivos a largo plazo introduce un elemento de relevancia inmediata que de otro modo podría no estar presente. En cuarto lugar, y quizás lo más importante, el lenguaje de los derechos reconoce e insiste en la dignidad y la agencia de todos los individuos y tiene un carácter deliberado de empoderamiento. La concepción jurídica de los derechos humanos presupone y exige la rendición de cuentas.
Por supuesto, durante el último cuarto de siglo se han emprendido una gran cantidad de iniciativas importantes, particularmente en áreas como el derecho a la vivienda, el derecho a la alimentación, el derecho a la salud y el derecho al agua. Pero la aceptación en la ley y en la práctica de que los derechos económicos y sociales en realidad son derechos humanos, con el conjunto de consecuencias jurídicas claras que esto conlleva, sigue siendo marginal.
La igualdad de condición de los derechos reconocidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos refleja un compromiso ideológico y político muy reñido, no solo entre los enfoques capitalista y comunista en la década de los 1940, sino también entre las persistentes diferencias de percepción sobre lo que deberían valorar más las sociedades y sobre los términos del contrato social entre el Estado y sus habitantes. Es el cemento que ha mantenido unido a todo el conjunto y ha hecho posible la reconciliación de visiones que, por lo demás, contrastan marcadamente.
También está la cuestión de la legitimidad del esfuerzo integral de los derechos humanos. Cada vez con más frecuencia, los críticos describen el marco de derechos económicos y sociales como algo inocuo e ineficaz, que tiene un rendimiento escaso o nulo en términos de justicia social. Estrechamente vinculada con esta pérdida de legitimidad, hay también una pérdida de credibilidad a los ojos de los titulares de derechos. La condición de segunda categoría de los derechos económicos y sociales tiene consecuencias profundamente negativas sobre la capacidad del movimiento de derechos humanos para obtener el apoyo generalizado que necesita. El hecho de que el movimiento esté sujeto a importantes desafíos a nivel mundial se debe en gran medida a la percepción de que sus preocupaciones primordiales sirven poco o nada para abordar los desafíos más apremiantes y perdurables que enfrenta una gran parte de la población.
Con todo esto a tener en cuenta, hay tres ingredientes clave para el reconocimiento y la implementación adecuados de los derechos económicos y sociales: (a) la necesidad de otorgar reconocimiento jurídico a los derechos; (b) la necesidad de contar con arreglos institucionales adecuados para promover y facilitar el ejercicio efectivo de los derechos; y (c) la necesidad de medidas que promuevan la responsabilidad gubernamental. Podemos llamar a esto el marco de reconocimiento, institucionalización y rendición de cuentas (recognition, institutionalization and accountability, RIA).
Es difícil entender cómo se podrían cumplir las obligaciones de “reconocer” los derechos, y “garantizar” la no discriminación, si no se cuenta con medidas legislativas específicas o alguna medida equivalente, como sostienen muchos gobiernos. El elemento clave en este caso es el reconocimiento de la norma en sí, no simplemente la adopción de medidas que sean pertinentes a la materia objeto de la norma. Cuando no se designan instituciones para que tomen la iniciativa para hacer efectivo un derecho humano en particular, lo más probable es que se haga poco por tratarlo como un derecho humano en sí.
Una concepción de los derechos humanos que acepta de manera implícita una distinción jerárquica radical entre los dos conjuntos de derechos es fundamentalmente incompatible con el derecho internacional de los derechos humanos. Lo que es igual de importante, no ofrece solución alguna a los desafíos cada vez más urgentes que plantean la desigualdad creciente y radical y la privación material generalizada en un mundo de abundancia. La realidad es que no es un accidente que los gobiernos hayan pasado por alto la importancia del marco de reconocimiento, institucionalización y rendición de cuentas (RIA). Por el contrario, el fracaso generalizado para garantizar la existencia de estos tres elementos básicos con respecto a los derechos económicos y sociales es el síntoma principal de la resistencia.
Los defensores de los derechos económicos y sociales deben reconocer y hacer frente a esta realidad política más profunda en lugar de navegar alegremente como si existiera un acuerdo básico y generalizado sobre los derechos económicos y sociales.
El informe de Philip Alston sobre estos temas se presentó ante el Consejo de Derechos Humanos de la ONU en junio de 2016.