La Cour pénale internationale (CPI) fut créée pour mettre un terme à la présomption d’impunité pour les puissants. Mais en pratique, la capacité de la Cour à rendre la justice indépendamment de toute politique a été limitée, et sa portée n’est pas universelle. Les atrocités commises sur le territoire des États qui n’ont pas rejoint la CPI demeurent des cas extrêmement difficiles pour les mises en accusation, en particulier lorsque les responsables sont des acteurs étatiques.
À l’évidence, les responsables d’atrocités de masse ne se poursuivent pas eux-mêmes. Pour les États qui ont rejoint le traité de la CPI, la probabilité d’obtenir justice pour les crimes internationaux, même lorsque commis par les acteurs étatiques, est potentiellement plus élevée. La cour peut lancer ses propres poursuites ou menacer d’agir pour inciter l’État à agir au niveau national. Mais pour ce qui est des États qui n’ont pas signé le traité, une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies renvoyant la situation devant la CPI est exigée pour déclencher l’un de ces mécanismes. Et les renvois sont rares parce qu’une telle résolution requière le soutien (ou l’abstention) des cinq membres disposant d’un droit de véto.
Si les gouvernements qui ont commis des atrocités ne vont pas se poursuivre eux-mêmes, et qu’une action de la CPI n’est pas à l’ordre du jour, l’impunité est-elle dans ce cas la conclusion qui s’impose?
Cela signifie-t-il que les efforts visant à obtenir justice dans ces affaires sont une cause perdue ? Cette question n’est pas académique. Alors que 123 États ont adhéré à la CPI, un pourcentage significatif des pays du monde reste en dehors de la juridiction de la cour. Ce n’est pas un hasard si les récalcitrants comprennent de nombreux États qui ont déchainé une violence dévastatrice contre les populations civiles. Si les gouvernements qui ont commis des atrocités ne vont pas se poursuivre eux-mêmes, et qu’une action de la CPI n’est pas à l’ordre du jour, l’impunité est-elle dans ce cas la conclusion qui s’impose ? Que peuvent faire ceux qui luttent pour que des comptes soient rendus ?
Les récents débats sur la justice post-conflit au Sri Lanka donnent un exemple de ce qui se produit quand la communauté internationale demande que des comptes soient rendus pour les atrocités commises en dehors de la juridiction de la CPI. Au Sri Lanka, la longue guerre civile contre les Tigres de libération de l’Eelam Tamoul a été dévastatrice pour les civils, avec de graves violations commises des deux côtés. Suite à sa fin cataclysmique en 2009, les preuves de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité commis à grande échelle par les militaires du Sri Lanka au cours des derniers mois du conflit ont fait surface. Cependant, en dépit des demandes de plus en plus insistantes des membres de la communauté internationale ainsi que des représentants des populations victimes, le gouvernement a refusé d’enquêter ou de poursuivre les auteurs présumés de ces atrocités.
Pendant cinq ans, le régime en place de Rajapaksa (lui-même impliqué dans le déclenchement d’atrocités) a résisté à la pression internationale à l’aide d’une stratégie à deux niveaux. D’un côté, il répondait aux demandes formulées par les défenseurs des droits de l’homme, les organisations internationales, et les gouvernements étrangers avec hostilité et en réfutant en bloc tout crime de guerre. Mais en même temps, il revendiquait de manière toute aussi véhémente le fait que la communauté internationale doive se référer aux procédures nationales pour ce qui est des mises en accusation. À chaque fois que la pression internationale se faisait plus forte, le régime faisait un geste vers la recherche de responsabilités, créant des institutions fortement liées à la justice post-conflit (comme par exemple une commission de réconciliation, une sur les disparitions, et un « tribunal militaire ») employant la rhétorique de la primauté du fait national sur les efforts internationaux. Mais aucun de ces mécanismes n’a vraiment traité de la question de la responsabilité criminelle pour les atrocités de masse, et à chaque fois que l’attention internationale faiblissait, les progrès s’évaporaient.
En mars 2014, une partie suffisamment importante de la communauté internationale était lassée par ces tactiques. Le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies exigea qu’une enquête internationale soit entreprise par le Bureau du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les droits de l’homme, dont le rapport devait être présenté le mois dernier à Genève. Mais les évènements prirent alors un tournant inattendu au Sri Lanka : Mahinda Rajapaksa perdit le pouvoir en janvier 2015. Le nouveau gouvernement, qui comprend toujours de hauts fonctionnaires impliqués dans des crimes internationaux, a adopté une approche plus conciliante envers la communauté internationale et a promis de réels progrès sur la recherche de responsabilités. En réponse, le Conseil des droits de l’homme a accepté un délai exceptionnel de six mois dans la publication du rapport.
La manière dont le Sri Lanka va utiliser ce sursis n’est toujours pas claire. Les membres de la nouvelle administration ont déclaré qu’une enquête nationale est en cours de préparation et ont signalé que l’assistance internationale sera la bienvenue. Aussi, des mesures encourageantes (bien que lentes) ont été prises en faveur de la libération de prisonniers politiques et de la restauration de propriétés aux mains des militaires dans l’ancienne zone de guerre à leurs propriétaires légitimes. Mais le fait est que la véritable obligation de rendre des comptes sera difficile à faire accepter au plan national.
À bien des égards, le Sri Lanka est un exemple du « cas difficile » typique que représente un État faisant face aux conséquences des atrocités de masse. Les crimes internationaux furent commis par les forces armées du pays contre une minorité vulnérable de la population dans un contexte de guerre civile. Le groupe ethnique majoritaire réfute la réalité de ces crimes, rendant les enquêtes et les poursuites à l’échelle nationale politiquement risquées. De plus, les individus suspectés d’avoir commandité ces massacres continuent d’occuper les plus hautes fonctions.
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Refugees flee from their homes in northern Sri Lanka following a 2009 military offensive.
Ce cas met donc en évidence des problématiques importantes quant aux efforts futurs pour faire appliquer l’obligation de rendre des comptes des pays responsables en dehors de la CPI dans des contextes similaires. Premièrement, et à l’évidence, sans la menace de poursuites internationales ou d’autres types de sanctions sérieuses, il est très difficile de pousser à des poursuites sur le plan intérieur. Mais deuxièmement, tous les gouvernements, sauf les plus intransigeants, sont conscients de leur réputation internationale et, par conséquent, sensibles aux pressions. Enfin troisièmement, les publics internationaux peuvent exploiter cette sensibilité pour faire évoluer progressivement les gouvernements dans le sens de l’obligation de rendre des comptes.
Il convient de prêter attention aux efforts nationaux inadéquats quant à l’obligation de rendre des comptes, même quand ceux-ci sont manifestement fallacieux. Si nous pensons à cette responsabilité (et plus généralement à la conformité avec les normes des droits de l’homme) comme une continuité, plutôt que comme quelque chose qui est, soit totalement présent, soit totalement absent, nous pouvons voir que les pressions internationales peuvent avoir des effets importants même quand elles ne débouchent pas, comme désiré, sur les procès pénaux de ceux portant la plus lourde part de responsabilité dans les atrocités.
Bien que le Sri Lanka n’ait jamais sérieusement risqué de faire l’objet de poursuites judiciaires internationales, il était néanmoins incité à répondre aux demandes internationales en faveur de l’obligation de rendre des comptes avec la création d’une série d’institutions nationales aux pouvoirs limités. La plus récente, bien que toujours anémique et insuffisamment indépendante du pouvoir, fût chargée explicitement d’enquêter sur les responsabilités dans les crimes internationaux. C’est important, parce que peu importe ce que le nouveau gouvernement choisisse de faire, il devra faire mieux que le régime précédent. Ainsi, alors que les poursuites de ceux qui portent la plus grande part de responsabilité dans les crimes les plus graves restent improbables, une commission de vérité solide ou même des procès limités de responsables occupants des fonctions moins importantes peuvent maintenant être à l’ordre du jour.