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Photo: Comisión Interamericana de Derechos Humanos - Flickr (CC BY 2.0)
The IACHR visits with the Ombudsman of Colombia the border with Venezuela to learn about the situation of Venezuelan refugee families.
Este año, 2018, marca el 25º aniversario de la adopción de los Principios de París por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1993. Estos principios definieron el mandato de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH), que son instituciones independientes encargadas de promover y proteger los derechos humanos a nivel nacional. La cantidad de INDH ha aumentado rápidamente desde la década de los 1990. En la actualidad, existen alrededor de 121 INDH en una gran variedad de países. De estas, 78 cuentan con la certificación más alta, “A”, de acuerdo con los Principios de París.
Sin embargo, es necesario profundizar más para juzgar realmente su eficacia. Afortunadamente, hoy en día existe un gran acervo de estudios independientes y revisados por pares sobre las INDH que aportan información valiosa sobre el trabajo de estas instituciones. A partir de la compilación y el análisis de casi 200 publicaciones de investigación (monografías, capítulos de libros, artículos de revistas, etc.), se desprenden varias lecciones pertinentes. Es evidente que la evaluación de la eficacia de las INDH constituye el tema dominante de las investigaciones. Otros temas destacados son la función de protección, la independencia, la rendición de cuentas y la legitimidad de las INDH, que también están relacionados con la eficacia de estas instituciones. Las cuestiones sobre la gobernanza y la arquitectura de los derechos humanos desde la perspectiva de las INDH son algunos de los temas nuevos que han ido surgiendo.
Se han publicado algunos estudios longitudinales que analizan las INDH durante periodos prolongados (por ejemplo, de 25 a 30 años). En un estudio sobre 16 defensores del pueblo de derechos humanos en América Latina durante el periodo de 1982 a 2011, Erika Moreno concluye que la institución del defensor del pueblo ha tenido “efectos tangibles sobre las mejoras en el acceso a la educación, la salud y la vivienda” y que estos fueron “efectos estadísticamente significativos y positivos”. En un estudio paralelo de 2015 sobre las INDH en América Latina y las violaciones de la integridad física, Moreno y Richard Witmer concluyen que es menos probable que estas violaciones ocurran cuando existen dichas instituciones. De nuevo, estos resultados son estadísticamente significativos.
Erika Moreno concluye que la institución del defensor del pueblo ha tenido “efectos tangibles sobre las mejoras en el acceso a la educación, la salud y la vivienda”.
En un artículo publicado en 2017, Ryan M. Welch intervino en un debate de larga data que cuestionaba la eficacia de la ratificación estatal de la Convención contra la Tortura (CCT). Con base en datos que abarcan 153 países durante el periodo de 1981-2007, Welch encontró que “cuando los Estados ratifican la CCT y tienen una INDH, la tortura estatal disminuye”.
En términos de la evaluación de la eficacia, los académicos están conscientes de que las INDH operan dentro de un contexto político más amplio —y a menudo muy complicado—, y de que es necesario tomar en cuenta estos factores externos al intentar analizar y comprender el éxito o fracaso de estas instituciones. Por ejemplo, es frecuente que las INDH y su personal enfrenten amenazas del gobierno o de las instituciones estatales a las que cuestionan.
Sin embargo, esta posición complicada o vulnerable de las INDH también dice algo sobre la función más amplia e interesante que desempeñan. Las INDH no son solo “agentes” que “hacen cosas” de una manera buena o no tan eficaz. Estas instituciones también son “estructuras”, o “espacios” sociales y políticos, dentro de un sistema nacional de derechos humanos más amplio. Es importante entender esta dualidad. La eficacia organizativa y el contexto político están estrechamente relacionados.
Esta visión de las INDH como agentes y estructuras a la vez es una conceptualización derivada del estudio de Sonia Cardenas sobre el crecimiento de las instituciones de derechos humanos a nivel mundial. Pero se trata de más que un encuadre conceptual. También se refleja en los hallazgos concretos de las investigaciones de varios académicos. Cardenas concluyó que “una INDH replantea el contexto estructural en el que opera el aparato estatal más amplio”. Con base en su investigación en Perú, Tom Pegram concluyó que la INDH desempeña una función decisiva en la “defensa de un componente importante de un régimen político democrático incluyente: un marco de derechos humanos estable y exigible”.
Es posible identificar una serie de características del trabajo de las INDH que se destacan como marcadores de eficacia. En primer lugar, como han subrayado Obiora Chinedu Okafor y Tazreena Sajjad, parece existir un vínculo importante entre la legitimidad y la credibilidad popular, por un lado, y la eficacia de las INDH, por el otro. Cuando se trata de cuestiones sobre la eficacia de las INDH y los factores que hacen posible su trabajo, las percepciones importan.
En segundo lugar, fortalecer la función de tramitación de denuncias de las INDH puede mejorar su eficacia general, como mostraron Katerina Linos y Tom Pegram en un exhaustivo estudio publicado en noviembre de 2017. El volumen de casos que recibieron los defensores del pueblo peruanos se multiplicó por ocho —de 16,478 casos en 1997 a 130,616 casos en 2016—, precisamente porque demostraron su valía. La defensoría respondió acertadamente a un gran número de denuncias y las utilizó para identificar cuestiones relacionadas con violaciones sistémicas de los derechos humanos, e inició esfuerzos concertados para abordarlas.
Sin embargo, esta conclusión no es tan directa. Una INDH encargada de tramitar denuncias puede correr el riesgo de enfatizar demasiado las denuncias individuales y ya sea verse abrumada debido a sus limitaciones de capacidad, o no lograr desarrollar el enfoque más sistemático y estratégico que permite su función de tramitación de denuncias. Es preciso llegar a un equilibrio.
En tercer lugar, Meg Brodie demostró que las investigaciones nacionales constituyen una de las mejores vías para que una INDH traduzca su mandato en una aportación eficaz al cambio nacional en materia de derechos humanos. Se ha desarrollado toda una metodología sobre cómo llevar a cabo estos procesos de investigación integrales orientados al público y al cambio. A raíz de una investigación nacional de esta clase realizada por la Comisión Australiana de Derechos Humanos, se enmendaron 85 leyes federales.
También hay lagunas críticas. Al observar el enfoque geográfico de la investigación sobre las INDH, parece que se han pasado por alto las experiencias del África de habla francesa. La literatura de investigación académica contiene muchas reflexiones y conclusiones analíticas importantes, pero existe una brecha de representación entre las INDH que se han estudiado y la amplia gama de prácticas actuales de las INDH en los distintos continentes y subregiones.
A pesar de estas lagunas, la literatura de investigación presenta un grado de coherencia analítica que engloba las experiencias, las aportaciones y la eficacia de las INDH. A 25 años de la adopción de los Principios de París, esta literatura constituye un recurso vital para comprender mejor la eficacia de las INDH en la implementación de los derechos humanos a nivel nacional.