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Cette année 2018 marque le 25ème anniversaire de l’adoption par l’Assemblée générale des Nations unies en décembre 1993 des Principes de Paris. Ces principes ont défini le mandat des Institutions nationales des droits de l’homme (INDH), qui sont des institutions indépendantes mandatées pour promouvoir et protéger les droits humains au niveau national. Depuis les années 1990, le nombre d’INDH s’est développé assez rapidement. Aujourd’hui, 121 INDH sont établies dans des pays divers et variés. Parmi ces dernières, 78 bénéficient de l’accréditation la plus élevée, celle du statut « A », selon les critères des Principes de Paris.
Néanmoins, pour véritablement juger de leur efficacité, nous devons aller plus loin. Heureusement, de nombreuses recherches indépendantes sur les INDH existent aujourd’hui et nous apportent des informations précieuses sur le travail de ces institutions. La compilation et l’analyse de presque 200 publications (monographies, chapitres de livres, articles de journaux, etc.) permet de tirer un certain nombre d’enseignements utiles. Le thème dominant des recherches qui ressort clairement est celui de l’évaluation de l’efficacité des INDH. De même, le rôle de protection, l’indépendance, la responsabilité et la légitimité des INDH font partie des thèmes proéminents, liés eux-aussi à l’efficacité des INDH. Parmi les nouveaux thèmes émergeants se trouvent ceux de la gouvernance ou de l’architecture des droits humains dans le cadre des INDH.
Des études longitudinales sur les INDH portant sur une période de temps plus longue (par exemple, 25-30 ans) ont été publiées. Dans une étude portant sur 16 médiateurs des droits humains en Amérique latine au cours de la période 1982-2011, Erika Moreno conclut que les médiateurs ont eu un impact « concret en matière d’amélioration de l’accès à l’éducation, à la santé et au logement » et que cet impact est « statistiquement significatif et positif ». Dans une étude menée parallèlement sur les INDH en Amérique latine et sur les atteintes à l’intégrité physique depuis 2015, Moreno et Richard Witmer concluent que ces atteintes sont moins susceptibles de se produire lorsque ces institutions existent. Là encore, ces résultats sont statistiquement significatifs.
Erika Moreno conclut que les médiateurs ont eu un impact «concret en matière d’amélioration de l’accès à l’éducation, à la santé et au logement »".
Dans un article publié en 2017, Ryan M. Welch est intervenu dans le débat ancien remettant en cause l’efficacité de la ratification par les États de la Convention contre la torture (CCT). En se basant sur des données portant sur 153 pays, au cours de la période 1981-2007, Welch a constaté que « lorsque les États ratifient la CCT et disposent d’une INDH, la torture d’État baisse ».
Pour évaluer l’efficacité des INDH, les chercheurs ont bien conscience que leur action s’inscrit dans un contexte politique donné et souvent très compliqué et que ces facteurs externes doivent être pris en compte dans l’analyse et la compréhension de leurs succès et de leurs échecs. Les INDH et leur personnel font, par exemple, souvent face à des menaces de la part des gouvernements ou des institutions étatiques qu’elles confrontent.
Le fait d’être exposé ou d’évoluer dans une situation complexe fait cependant également ressortir le rôle plus large et intéressant des INDH qui ne sont pas juste des « agents » qui « mènent des actions » plus ou moins efficaces. Ces institutions sont également des « structures » ou des « espaces » sociaux et politiques s’inscrivant dans le cadre d’un système plus large de protection des droits humains. Il est important de comprendre cette dualité. L’efficacité organisationnelle et le contexte politique sont étroitement liés.
L’étude de Sonia Cardenas sur le développement international des institutions des droits humains a conceptualisé les INDH en tant qu’agents et structures mais cela va au-delà du concept. En effet, les recherches menées par certains universitaires en ont fait le constat de manière concrète. Cardenas a observé que « l’INDH redéfinit le contexte structurel dans lequel l’appareil étatique opère». Sur la base de ses recherche au Pérou, Tom Pegram a établi que les INDH jouent un rôle décisif dans le « maintien d’un composant important d’un régime politique démocratique inclusif : un cadre stable et applicable des droits humains ».
Un certain nombre de caractéristiques permettant d’évaluer l’efficacité des INDH peuvent être identifiées. Premièrement, comme cela a été souligné par Obiora Chinedu Okafor et Tazreena Sajjad, le lien entre, d’un côté, la légitimité populaire et la crédibilité, et de l’autre, l’efficacité des INDH, semble bien réel. Pour ce qui est de l’efficacité des INDH et des facteurs leur permettant de mener leur travail à bien, la perception est importante.
Deuxièmement, comme cela a été démontré par Katerina Linos et Tom Pegram dans une étude exhaustive publiée en novembre 2017, le fait de renforcer la fonction de traitement des plaintes des INDH peut améliorer leur efficacité d’ensemble. En faisant preuve de leur utilité, les médiateurs péruviens ont vu le nombre d’affaires multiplié par huit et passer de 16 478 en 1997 à 130 616 en 2016. Ils ont traité avec succès un grand nombre de plaintes qui leur ont permis d’identifier des problématiques liées aux violations systémiques des droits humains, et de lancer des efforts concertés pour apporter des réponses.
Cependant, ce constat n’est pas toujours évident. Une INDH ayant pour mandat de traiter les plaintes peut courir le risque de trop se focaliser sur les plaintes individuelles et de se retrouver débordée en raison de ses capacités limitées, ou de ne pas arriver à adopter l’approche plus stratégique et systématique rendue possible par sa fonction de traitement des plaintes. Un équilibre doit être trouvé ici.
Troisièmement, Meg Brodie a montré que les enquêtes publiques se sont révélées être un des meilleurs moyens de contribuer efficacement à l’évolution des droits humains au plan national en traduisant le mandat en actes concrets. Toute une méthodologie a été développée sur la manière de mener ces enquêtes publiques porteuses de changement. A ce titre, l’enquête publique menée par la Commission australienne des droits humains a débouché sur la modification de 85 lois fédérales.
De réelles lacunes existent également. Si on prend en compte les régions sur lesquelles se focalisent les recherches sur les INDH, l’Afrique francophone semble avoir été laissée de côté. La recherche académique apporte un grand nombre d’enseignements et de constats importants mais certaines zones géographiques sont sous-représentées au regard de la grande diversité de continents et de sous-régions où opèrent les INDH.
En dépit de ces lacunes, les résultats des recherches présentent un degré de cohérence analytique qui reflète les expériences, les contributions et l’efficacité des INDH. Vingt-cinq ans après l’adoption des Principes de Paris, ces publications constituent une ressource essentielle pour mieux comprendre l’efficacité des INDH dans la mise en œuvre des droits humains au plan national.