La decisión del pueblo chileno de embarcarse en el proceso de redacción de una nueva Constitución que sustituya a su Constitución neoliberal y de la dictadura de 1980 coincide con crisis mundiales como la creciente desigualdad económica, la crisis climática y la pandemia de la covid-19.
El nuevo momento constitucional de Chile brinda una oportunidad histórica para incorporar los derechos sociales en una nueva Constitución, y para reimaginar cómo estos derechos podrían funcionar como aliados fiables en las luchas para construir una sociedad más justa y ecológicamente sostenible.
Con base en un capítulo de un trabajo publicado hace poco sobre los derechos sociales y el momento constitucional de Chile, reflexiono sobre lo que Chile puede aprender de la experiencia sudafricana de incluir derechos sociales justiciables en su Constitución posterior al apartheid. Hay una serie de similitudes en la historia y el contexto de ambos procesos constitucionales, lo que hace que sea una comparación interesante. A continuación, me detengo en dos de estas lecciones: en primer lugar, la incorporación de disposiciones específicas en la Constitución que facultan al Estado para corregir la desigualdad económica; y, en segundo lugar, un enfoque institucional sistémico para apoyar la aplicación, la supervisión y el cumplimiento de los derechos sociales.
Derechos sociales y desigualdad económica
La Constitución sudafricana de 1996 es famosa por reconocer una serie de derechos sociales y ambientales justiciables, y su Corte Constitucional ha desarrollado un enfoque doctrinal global para interpretarlos.
Aunque ha habido varios éxitos celebrados en los litigios sobre derechos sociales, también ha habido reveses, como la negativa del Tribunal Constitucional a evaluar el programa de agua básica gratuita del gobierno. A pesar de estos reveses, los derechos sociales han abierto una serie de espacios legales y políticos a través de los cuales la gente común y las organizaciones que los apoyan pueden buscar el cambio social.
Sin embargo, la legislación, las políticas y los litigios basados en los derechos sociales han tenido menos éxito a la hora de abordar las desigualdades económicas que también están basadas en la raza y el género en Sudáfrica, el país más desigual del mundo en términos de distribución de ingresos. Investigaciones recientes también revelan la magnitud de la desigualdad de la riqueza (por ejemplo, la propiedad de activos, acciones, ahorros para la jubilación), ya que el 10 % de la población más rica posee más del 85 % de la riqueza total del país. Esto se debe al legado de la desposesión colonial y del apartheid de tierras y propiedades y a la discriminación racial y de género sistemática. Sin embargo, como reconoció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, la desigualdad económica persiste también debido a las políticas económicas adoptadas en la era posterior al apartheid, que no han sido lo suficientemente inclusivas y redistributivas.
A pesar de sus graves consecuencias para el bienestar individual y comunitario, la desigualdad económica rara vez se enmarca como una cuestión de derechos humanos en el contexto sudafricano. Algunas sentencias progresistas han limitado los derechos de propiedad para proteger el derecho a la vivienda de los grupos desfavorecidos. Pero no ha habido suficiente desarrollo en áreas del derecho como el derecho contractual y el derecho mercantil para contrarrestar la exclusión económica, la excesiva especulación y la explotación de los que tienen menos poder de negociación.
Aunque no es tan extremo como Sudáfrica, Chile también tiene un problema con los altos niveles de desigualdad económica, y un sistema legal que ha tendido a apoyar los derechos de propiedad existentes. Por lo tanto, al redactar la nueva Constitución, la Convención Constitucional chilena debería reflexionar detenidamente sobre cómo reforzar la relación entre los derechos sociales y el derecho a la igualdad y la no discriminación. Debería hacerse explícito que el Estado tiene el deber de garantizar derechos sociales como la vivienda, la atención sanitaria, la alimentación y el agua, y la educación, especialmente para quienes viven en la pobreza o sufren otras formas de desventaja sistémica, sin discriminación. Si los derechos de propiedad se incluyen en la Constitución, su redacción debe fomentar y no obstaculizar la adopción de medidas redistributivas por parte del Estado para corregir la desigualdad económica. Por último, la Constitución debería establecer explícitamente que los derechos fundamentales se aplican a los organismos privados (como las empresas) y a todos los ámbitos del derecho.
Un enfoque institucional sistémico
Aunque los derechos sociales están incluidos como derechos justiciables en la Carta de Derechos de Sudáfrica, se ha reflexionado poco sobre cómo podría reforzarse su aplicación mediante disposiciones complementarias en otros capítulos de la Constitución, por ejemplo, los que tratan del poder legislativo y ejecutivo, la administración pública, las diferentes esferas del gobierno y, fundamentalmente, las finanzas.
Un motivo de especial preocupación es la forma en que se toman las decisiones de política económica y presupuestaria en Sudáfrica sin apenas hacer referencia a los derechos sociales y a los deberes que estos imponen. Esta cuestión llegó a su punto álgido en 2020, durante el apogeo de la pandemia de la covid-19, cuando el Ministerio de Finanzas se embarcó en un programa de consolidación fiscal destinado a frenar la deuda nacional. Este programa de austeridad está erosionando los presupuestos de muchos programas sociales y no cumple con los criterios constitucionales y del derecho internacional.
Ha habido algunas impugnaciones judiciales exitosas contra la suspensión de programas gubernamentales, como el Programa Nacional de Nutrición Escolar durante la pandemia. Sin embargo, está resultando muy difícil para la sociedad civil y los movimientos sociales influir en la trayectoria general de la política macroeconómica y fiscal. Las oportunidades de participación pública significativa en la toma de decisiones de política económica son extremadamente limitadas.
Para evitar que se repitan los problemas de Sudáfrica con la aplicación de los derechos sociales, la Constitución chilena debería exigir una evaluación exhaustiva del impacto en los derechos humanos de todas las decisiones presupuestarias y de política económica, tal como se recomienda en los Principios Rectores de la ONU. También debería exigir una participación pública significativa en todas las etapas de la toma de decisiones económicas y presupuestarias en todas las esferas del gobierno.
Así, aunque la aplicación judicial de los derechos sociales es muy importante, también debe prestarse atención a cómo todos los procesos de toma de decisiones del gobierno pueden apoyar el cumplimiento de los derechos sociales. También se debería pensar en mecanismos innovadores de control para complementar la aplicación judicial.
Los chilenos tienen una oportunidad histórica de redactar una Constitución de nueva generación que pueda responder a las crisis interrelacionadas de la pobreza, la desigualdad y la degradación ambiental. Se pueden extraer ideas útiles de las experiencias de otros países del Sur Global, como Sudáfrica. Al mismo tiempo, los chilenos deberían ser audaces a la hora de reimaginar la arquitectura constitucional para una nueva sociedad más justa. El momento constitucional de Chile es un faro de esperanza, no sólo para el pueblo chileno, sino para todo el mundo.