De 1993 a 2012, 39 de los 153 países de ingresos bajos y medianos en el mundo promulgaron leyes restrictivas sobre el financiamiento extranjero a las organizaciones de la sociedad civil, tanto nacionales como internacionales. En algunos casos, estos gobiernos prohibieron directamente el financiamiento externo para los actores locales, mientras que en otros, impusieron nuevas normas que restringen cuáles de las ONG que trabajan a nivel local pueden recibir ayuda, y para qué fines.
Tanto los activistas como los expertos han dado la alarma sobre los esfuerzos para hacer retroceder a la sociedad civil. Una nueva investigación, publicada recientemente en la revista World Development, arroja luz sobre los detonantes de la represión y sus posibles soluciones. Nuestro análisis estadístico, que utiliza datos originales sobre las nuevas leyes, sugiere que una mayor entrada de ayuda extranjera está asociada con más probabilidades de que se tomen medidas jurídicas represivas. Además, el riesgo de represión aumenta cuando el país enfrenta elecciones competitivas a nivel nacional.
En esencia, esta es una cuestión de control político. Por un lado, los gobernantes adoran la ayuda extranjera, ya que contribuye a pagar facturas y les da la libertad para gastar en proyectos que pueden comprar el apoyo de los ciudadanos. Además, cuando la ayuda se canaliza a través de los organismos gubernamentales, impulsa la legitimidad política de los gobernantes. Cuando los líderes deciden quién recibe cuánto dinero, y cuándo y dónde lo recibe, los ciudadanos los tratan con mayor deferencia.
A menudo, sin embargo, los donantes canalizan una parte de su ayuda a través de las agrupaciones de la sociedad civil, en lugar del gobierno. Puede que lo hagan porque temen que haya corrupción gubernamental, porque buscan empoderar a la sociedad civil o porque piensan que los actores no gubernamentales están mejor preparados para prestar los servicios o esfuerzos de promoción en cuestión.
Cuando la ayuda extranjera llega directamente a la sociedad civil, impulsa la autonomía e influencia de esas agrupaciones. Además de diluir el control político de los gobernantes, es posible que las agrupaciones de la sociedad civil defiendan temas que apoya la oposición. En consecuencia, los gobernantes a menudo ven a la sociedad civil como parte de la oposición, especialmente durante elecciones competitivas.
Controlando para una gran variedad de otros factores (como ingreso per cápita, tipo de régimen, relaciones con los Estados Unidos y mucho más), nuestros análisis estadísticos revelan que la ayuda extranjera aumenta moderadamente el riesgo de represión. Por ejemplo, el promedio anual de ayuda a países con medidas restrictivas es de 750 millones de dólares estadounidenses. Nuestros hallazgos sugieren que cuando los gobiernos reciben aproximadamente tres veces esa cantidad, unos 2,100 millones de dólares estadounidenses al año, su probabilidad de adoptar una ley restrictiva es 6 % mayor.
Puede que un 6 % no parezca mucho, hasta que se toma en cuenta la gran cantidad de países que estudiamos durante casi 20 años. Estadísticamente, cada país tiene una probabilidad muy baja de aprobar una ley específica de cualquier clase en un año determinado.
Notablemente, las medidas jurídicas represivas son incluso más probables en los casos en los que la ayuda extranjera interactúa con elecciones competitivas a nivel nacional. En tales casos, una cantidad de 2,100 millones de dólares de ayuda al año casi duplica el riesgo de represión: genera una probabilidad 11 % mayor de que el gobierno apruebe una ley restrictiva.
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Demonstrators shout at riot police in Bujumbura, Burundi. Political unrest following the president's decision to seek a third term has resulted in numerous crackdowns on civil society within the country.
Para poner esto en perspectiva, hasta 35 de los 153 países de bajos y medianos ingresos del mundo han recibido ayuda extranjera anual de más de dos mil millones de dólares estadounidenses, incluidos Afganistán, Egipto, la India, Irak y Zambia.
Los gobernantes temen que las ONG que reciben financiamiento extranjero puedan ayudar, directa o indirectamente, a sus rivales políticos.
¿Por qué la ayuda extranjera aumenta el riesgo de represión, y por qué ese riesgo casi se duplica después de unas elecciones nacionales? La explicación, creemos, es que los gobernantes temen que las ONG que reciben financiamiento extranjero puedan ayudar, directa o indirectamente, a sus rivales políticos.
Las ONG con financiamiento extranjero resultan amenazadoras por todo tipo de razones. En primer lugar, tienden a gozar de reputaciones sólidas entre los públicos internacionales, una credibilidad que es causa y efecto de la ayuda que recibieron. También suelen desenterrar información delicada, con lo que alimentan las inquietudes sobre la conducta indebida de los gobiernos. Por otro lado, muchos dirigentes de las ONG con financiamiento extranjero tienen vínculos personales estrechos con personajes internacionales, como activistas, periodistas y diplomáticos. Como se ha demostrado en investigaciones anteriores, estas clases de vínculos pueden ser fuentes cruciales de visibilidad e influencia.
Pero ¿por qué los gobiernos suelen emprender acciones contra las ONG con financiamiento extranjero el año posterior a unas elecciones competitivas a nivel nacional?
En primer lugar, las pasiones políticas suelen ser más intensas después de unas elecciones competitivas, tras meses de proclamar eslóganes. En segundo lugar, los perdedores de las elecciones a menudo impugnan los resultados, porque creen que les robaron el triunfo. Además, una vez terminadas las elecciones nacionales, es posible que los gobiernos perciban una ventana de oportunidad. Dado que ven a las ONG que reciben financiamiento extranjero como entidades alineadas con la oposición, los gobernantes recién victoriosos buscan garantizar el debilitamiento de sus rivales políticos.
¿Qué pueden hacer los actores locales e internacionales para combatir esta tendencia?
En primer lugar, deben darse cuenta de que la ayuda extranjera siempre es política, independientemente de si fluye a través de los gobiernos, los sindicatos, las iglesias o las ONG. El dinero fortalece la legitimidad y la influencia de quienes lo reciben y lo desembolsan. Las entradas de ayuda externa siempre fortalecerán, o alterarán, los patrones establecidos de control. Una mayor entrada de fondos causará incluso mayor incertidumbre, ya que los actores lucharán por obtener ventaja. Los donantes bien pueden afirmar que su asistencia es puramente técnica, pero a pocos de los beneficiarios los convencerá este argumento.
En segundo lugar, tanto los donantes internacionales como las ONG nacionales tienen que estar conscientes de que el riesgo de represión siempre es mayor después de unas elecciones reñidas. Las ONG y los donantes deben prepararse con anticipación, recurriendo a los fondos de reserva, los planes de emergencia y la legislación preelectoral para protegerse en el periodo poselectoral. Es más probable que los gobiernos estén dispuestos a atar sus manos en el periodo previo a las elecciones que inmediatamente después de que se celebren.
En tercer lugar, nuestro análisis estadístico muestra que la probabilidad de que se tomen medidas represivas se reduce cuando las ONG internacionales tienen una presencia formal considerable en el país. Más específicamente, cuando la cantidad de ONG internacionales registradas por país es aproximadamente el triple del promedio muestral de 667, el riesgo de que se tomen medidas jurídicas represivas disminuye de 12 a 15 %.
Alrededor de 40 países de nuestra muestra cuentan con más de 1,800 ONG internacionales registradas, y si bien estas cifras elevadas no garantizan la protección, sí disminuyen la probabilidad de que los gobiernos aprueben leyes restrictivas sobre la ayuda extranjera.
Esta acumulación de ONG internacionales en el país impulsa su capacidad de ejercer presión a nivel nacional e internacional en contra de la represión gubernamental. Incluso a los gobiernos más represivos les desagrada ser “nombrados y avergonzados” a nivel internacional, y las críticas externas suelen ser mayores cuando los activistas internacionales están presentes físicamente. En Kenia, precisamente una de esas coaliciones con gran densidad organizacional, conformada por activistas locales e internacionales, ayudó a bloquear, el año pasado, la draconiana ley contra el financiamiento extranjero concebida por el gobierno.
Por último, la sociedad civil nacional debe recaudar más fondos a nivel local. Los agentes externos pueden y deben ayudar, pero una sociedad civil próspera y empoderada forzosamente debe tener sus orígenes en las bases. Independientemente de sus buenas intenciones, la ayuda extranjera no puede generar empoderamiento popular desde arriba.