Pour reprendre un terme employé couramment dans le monde du football américain aux États-Unis et du rugby en Grande-Bretagne, le système mondial de protection des réfugiés ressemble à une « ligne de défense en ordre dispersé » depuis l’été dernier. En Europe, les lignes de défense compactes et bien organisées mises en place par les gouvernements, tant sur le plan théorique que concret, se sont effondrées dans les mois récents. Les acteurs ont montré peu de signes évidents révélant une volonté de travailler en équipe. Certains ont continué à jouer de manière offensive alors que d’autres ont abandonné leurs anciennes tactiques et sont devenus très « ouverts ». En voyant que les joueurs défensifs étaient dispersés, les réfugiés (ainsi que les autres migrants) se sont rués entre les lignes.
Dans un certain sens, c’est une raison de se réjouir pour ceux d’entre nous qui pensent depuis longtemps que le niveau de protection des réfugiés de la part des gouvernements occidentaux est inadéquat. Les scènes de chaos aux frontières européennes ne doivent cependant pas nous faire oublier les drames qui ont jalonné le parcours des dizaines de milliers de personnes qui ont besoin de sécurité. Pour une fois, les pays développés n’ont pas complètement tourné le dos aux réfugiés.
Mais il y a un moment où les réponses d’urgence à court terme doivent se transformer en plan stratégique à long terme. C’est particulièrement vrai devant le nombre de réfugiés dans le monde qui approche un niveau record et qui va probablement rester élevé dans le futur proche. Espérer que le problème va se régler de lui-même n’est pas une option envisageable. La faillite de l’ancien système doit déboucher sur un nouveau système alliant une plus grande générosité dans l’acceptation des réfugiés (en particulier de la part des pays développés) et une amélioration de la gestion des flux de réfugiés (en particulier pour réduire les mouvements désordonnés aux frontières).
La faillite de l’ancien système doit déboucher sur un nouveau système alliant une plus grande générosité et une amélioration de la gestion des flux de réfugiés.
Les idées récapitulées dans l’article de James Hathaway sont utiles pour juger de la viabilité de la solution qui a ma préférence : « la protection gérée » par laquelle les réfugiés devraient d’abord s’installer dans les camps des pays voisins mais auraient ensuite une plus grande possibilité de s’installer en Europe que ce qui est le cas aujourd’hui. Hathaway a raison de souligner que la plupart des réfugiés sont aujourd’hui « enfermés » et qu’ils sont mis en situation de « dépendance par le biais des dons » car ils sont parqués dans des camps de l’UNHCR, sans avoir la possibilité de subvenir correctement à leurs besoins et d’avancer dans leur vie. Bien que, récemment, de nombreux réfugiés syriens aient montré l’exemple à ceux qui sont coincés dans les camps depuis des années, en refusant d’accepter de ne pouvoir compter sur rien d’autre que sur la protection immédiate qu’ils ont reçue en Turquie, au Liban et en Jordanie. Ils sont partis.
La réponse de l’Europe à ce mouvement de masse a été extrêmement inconsistante et désordonnée, oscillant entre accueil et rejet au sein même des pays européens, sans parler des différences entre les pays européens. Le bon équilibre entre générosité et gestion de la crise a clairement fait défaut. Au contraire, la générosité a tourné au laxisme avant le retour de bâton (notamment en Allemagne), alors que la gestion a été caractérisée par l’insensibilité plutôt que par le sang-froid (notamment en Grande-Bretagne).
La proposition de Hathaway est fondée sur la revitalisation de l’état d’esprit qui a prévalu lors de la mise en place de la Convention relative au statut des réfugiés de 1951, en particulier pour ce qui est du respect des droits des réfugiés de s’intégrer rapidement dans la vie économique du pays dans lequel ils résident, leur permettant de travailler, d’étudier et de subvenir à leurs besoins. Il suggère, à juste titre, que dans cette optique, la charge liée à la protection ne peut incomber de manière aussi disproportionnée aux pays voisins des zones de conflits ou aux régimes oppresseurs. Le marché du travail, les infrastructures et les services publics de ces pays, qui sont souvent relativement pauvres et instables, ne sont pas suffisamment développés pour offrir des opportunités économiques et sociales à des flux importants de réfugiés. C’est pourquoi des camps immenses mettant en quarantaine les réfugiés pendant des années, voire des décennies, se sont développés.
Ce qui pourrait notamment être fait, et qui a, dans une certaine mesure, été promis, est que les pays plus riches accueillant moins de réfugiés fournissent une aide économique à grande échelle aux pays qui accueillent la grande partie des réfugiés. Mais même si des dizaines de milliards de dollars sont injectés dans des pays comme la Turquie, le Pakistan ou le Kenya, leurs économies ne se développeront pas assez rapidement pour absorber les populations déplacées au sein de leurs frontières de manière à répondre aux aspirations de ces réfugiés. La générosité des pays plus riches ne peut donc pas se limiter à ce type d’assistance. Elle doit être plus forte et permettre aux réfugiés de s’installer à l’intérieur de leurs propres frontières.
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Even with assistance, the economic growth of poorer host countries will not be sufficient to absorb the forcibly displaced populations within their borders.
Sur ce point, mon avis diffère quelque peu avec les propositions de Hathaway, en particulier sur la notion, qui figure dans le cinquième principe clef, selon laquelle les réfugiés devraient avoir « le droit d’arriver là où ils peuvent ». À mes yeux, cette notion implique la suppression des mesures de restriction des visas, de contrôle synchronisé aux frontières, de sanctions contre les transporteurs et autres mesures conçues pour dissuader les mouvements primaires ou secondaires vers l’Europe et vers les autres économies développées. En d’autres mots, les obstacles actuels qui rendent les soi-disant « arrivées spontanées » si difficiles et dangereuses, devraient être supprimés.
Le problème évident avec cette idée (et la raison pour laquelle elle est politiquement inconcevable dans la plupart des pays développés) est que cela faciliterait non seulement l’entrée des réfugiés, mais également celle d’autres migrants, probablement en nombre relativement important et déstabilisant. C’est là que ce que j’appelle la « protection gérée » fournit une meilleure alternative. Elle implique un mouvement beaucoup plus important de réfugiés vers l’Europe et d’autres pays riches mais par le biais d’itinéraires contrôlés et ordonnés, et surtout avec la validité de la demande de statut de réfugié ayant été confirmée avant de voyager hors d’une zone de conflit ou d’un pays de premier asile moins avancé. Cela nécessiterait de renforcer considérablement les programmes de réinstallation actuels, d’utiliser plus intensément les procédures de regroupement familial, et peut-être de permettre aux réfugiés d’être prioritaires dans les divers programmes migratoires économiques et éducatifs (mais sur une base plus permanente que ce qui peut parfois être le cas avec ces canaux). Toutes ces mesures posent, bien entendu, un certain nombre de défis aux gouvernements occidentaux, mais elles ont une plus grande probabilité d’être acceptées que les appels à ouvrir spontanément les portes débouchant sur l’acceptation des demandes d’asile.
L’objection la plus couramment avancée, pour ce qui est de cette approche, est qu’elle impliquerait la « délocalisation » des procédures de détermination des demandes d’asile et l’introduction de deux phases, la première consistant à se rendre dans un pays voisin pour être en sécurité dans l’immédiat et ensuite uniquement d’avoir l’opportunité, si nécessaire, de chercher une protection plus durable dans des pays plus développés. Mais ces objections tomberaient en grande partie si les dispositifs d’accueil dans les pays proches étaient renforcés et si la probabilité d’être réinstallé dans les pays occidentaux était grandement augmentée et accélérée (les camps de réfugiés deviendraient des centres de traitement temporaires plutôt que des centres de détention longue durée). C’est à travers ce mécanisme que l’appel lancé par Hathaway pour mieux partager les responsabilités serait concrétisé.
Bien sûr, la probabilité qu’un système mondial de protection coordonnée et gérée efficacement puisse être négocié et mis en œuvre dans un avenir proche est faible. Et si ce système était en place, l’ordre absolu ne remplacerait pas le chaos des arrangements actuels. Mais même si sa réalisation est imparfaite et que ce système ne soit pas toujours respecté (le droit de demander asile dans les pays occidentaux devrait bien sûr perdurer), la protection gérée continuerait de représenter une étape positive importante pour les réfugiés, les pays de premier asile et les pays de destination finale.