La "institucionalización nacional" de los derechos humanos, entendida como la promoción de actores, marcos y procesos de derechos humanos para los sistemas nacionales de derechos humanos, ha experimentado recientemente un gran desarrollo. Además de la promoción y proliferación desde hace tiempo de las instituciones nacionales de derechos humanos (INDH), las Naciones Unidas conceptualizaron en 2016 y ahora fomentan activamente el establecimiento de mecanismos nacionales de aplicación, presentación de informes y seguimiento (MNIRF).
Las INDH forman parte de las instituciones estatales, pero operan con independencia de los gobiernos: su mandato se centra en la vigilancia y la protección de los derechos humanos mediante, por ejemplo, la tramitación de denuncias y la exigencia de responsabilidades al gobierno. Los NMIRF son estructuras gubernamentales (por ejemplo, ministerios, comités interministeriales) que coordinan la presentación de informes y el seguimiento por parte del Estado, y varios garantizan la aplicación de las políticas nacionales en materia de derechos humanos por parte de todos los departamentos y ministerios del gobierno.
Nuestra nueva investigación muestra que la experiencia y la influencia de las INDH sobre los MNIRF son fundamentales para garantizar que éstos ofrezcan la oportunidad de avanzar de forma concreta en el cumplimiento de los derechos humanos más allá de garantizar que el Estado presente informes puntuales a los órganos de tratados o al Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos. Tanto las INDH como los MNIRF son actores esenciales y complementarios, siempre que estos últimos se centren en las responsabilidades de aplicación de los Estados.
Las INDH y los MNIRF como actores distintos y complementarios
El Secretario General de la ONU ha anunciado que tanto las INDH como los MNIRF son "elementos clave" y "complementarios" de los sistemas nacionales de derechos humanos. La distinción entre ambos es, en teoría, clara. Al igual que en el artículo 33 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de 2006, las INDH independientes se encargan de la supervisión, protección y promoción de los derechos humanos, mientras que las estructuras gubernamentales, como los MNIRF, se encargan de la aplicación, así como de la presentación de informes y el seguimiento. En la práctica, sin embargo, muchos actores parecen experimentar incertidumbres persistentes sobre las características distintivas de las INDH y los NMIRF. En Italia, por ejemplo, nuestra investigación muestra que los parlamentarios han cuestionado la necesidad de establecer una INDH, dada la existencia de un NMIRF. Las reuniones internacionales de NMIRF también han demostrado que los propios NMIRF no siempre entienden del todo esta distinción. Algunos han intentado ampliar sus competencias en áreas que normalmente han sido prerrogativa de las INDH, como la tramitación de quejas.
Del mismo modo, nuestro estudio demuestra que las INDH han reaccionado de diversas maneras ante la creación de los NMIRF. Algunas, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Mauricio, cooperan con el NMIRF en la elaboración de los informes estatales, pareciendo adoptar una distribución de funciones en la que el NMIRF se encarga de la presentación de informes internacionales y de la aplicación de los derechos humanos, y la INDH se encarga de la tramitación de las quejas. Otros, como el Defensor del Pueblo de Portugal, se mantienen al margen del NMIRF y optan por actuar únicamente como miembros observadores. En consecuencia, la primera siempre presenta comentarios a los NMIRF durante la preparación de los informes estatales, mientras que el segundo sólo prepara informes independientes. Las INDH de Dinamarca, Moldavia y la República de Corea hacen sistemáticamente ambas cosas.
Las variaciones en los enfoques de las INDH pueden depender de sus mandatos históricos y de su evaluación estratégica de la utilidad de los informes y el seguimiento internacionales; otros factores incluyen su liderazgo y personalidades. A veces, el personal de las INDH tiene puntos de vista diferentes sobre cómo cooperar con los MNIRF.
Navegar por la sinergia y la responsabilidad en las interacciones entre las INDH y los NMIRF
Nuestro estudio ofrece recomendaciones a las INDH sobre cómo navegar por las interacciones con los NMIRF sin perder su independencia. En base a los hallazgos generados por nuestros estudios de caso, encontramos que los NMIRF y las INDH pueden tener:
Funciones distintas en las respectivas áreas de mandato: Existe un claro entendimiento internacional de que las actividades de protección y la tramitación de quejas entran dentro del mandato de las INDH, pero no de los NMIRF.
Funciones interrelacionadas en áreas similares: Tanto las INDH como los MNIRF tienen un mandato similar que abarca la presentación de informes internacionales y el seguimiento, pero sus intervenciones en este ámbito son distintas y complementarias. Los NMIRF se encargan de preparar y presentar los informes de los Estados. Las INDH pueden aportar comentarios sobre el proyecto de informe estatal sin asumir las responsabilidades de redacción de los NMIRF y/o presentar su propio informe independiente directamente a los órganos de tratados, que se convierte en una contribución escrita independiente útil para la supervisión internacional.
Responsabilidades compartidas que dan lugar a actividades conjuntas: La promoción de los derechos humanos y las actividades de sensibilización, o la producción de datos e indicadores, pueden ser típicamente actividades de colaboración.
Funciones similares ejercidas en paralelo: Las consultas con la sociedad civil son una tarea esencial tanto de las INDH como de los MNIRF que llevan a cabo de forma independiente.
En otras palabras, las INDH y los NMIRF actúan conjuntamente en algunos ámbitos, mientras que en otros puede darse el caso de que tengan responsabilidades distintas o de que las INDH responsabilicen a los NMIRF de la acción. Los países de nuestros estudios de caso han utilizado memorandos de entendimiento, planes de acción o legislación para definir las funciones y desviar las acusaciones de falta de independencia de las INDH en su interacción con los NMIRF.
Qué esperan las INDH de los NMIRF para ser eficaces
La creación de MNIRF ofrece oportunidades a las INDH. Por ejemplo, las INDH pueden renunciar a las actividades que venían realizando en ausencia de un órgano gubernamental dedicado a los derechos humanos. Algunas INDH habían estado supervisando las medidas de seguimiento que debían tomar los ministerios del gobierno para aplicar las recomendaciones internacionales. Ahora, las INDH pueden exigir a los NMIRF que garanticen que el Estado cumple con sus responsabilidades de seguimiento.
Sin embargo, esto sólo es posible cuando los NMIRF tienen un mandato de aplicación, con procesos administrativos y la autoridad institucional adecuada (por ejemplo, anclados en la oficina del primer ministro y no en un único ministerio). El caso danés revela que un NMIRF con un mandato limitado, centrado sobre todo en la presentación puntual de informes internacionales -pero con una autoridad y una agencia restringidas para un seguimiento proactivo- puede no estar bien equipado para mejorar la aplicación. Peor aún, su existencia puede ser utilizada por el gobierno para desestimar las solicitudes de las INDH para la adopción de planes de acción nacionales de derechos humanos o como excusa para no comprometerse en la armonización de la legislación nacional con las normas internacionales.
Nuestros estudios de caso muestran que las INDH tienen interés en los mandatos de los MNIRF, incluida la aplicación de las recomendaciones internacionales y regionales y de las políticas y planes nacionales de derechos humanos. El seguimiento no debe interpretarse de forma restrictiva: incluye el seguimiento de la aplicación y la presión efectiva a los órganos gubernamentales para que actúen. Los NMIRF con mandatos tan amplios pueden ser puntos de entrada para buscar la rendición de cuentas, ofreciendo así a las víctimas una vía para acceder a las reparaciones e indemnizaciones decididas por los tribunales, las INDH o los órganos de tratados.
Algunos NMIRF cuentan con mandatos tan amplios y con la autoridad administrativa y política necesaria para garantizar la aplicación de los derechos humanos por parte de los departamentos gubernamentales. El NMIRF de Moldavia, por ejemplo, se dedica a la presentación de informes y al seguimiento, pero su mandato principal es la elaboración y aplicación de planes de acción nacionales en materia de derechos humanos y la armonización jurídica. A su vez, las INDH moldavas pueden contribuir estratégicamente a la labor de los NMIRF al tiempo que exigen responsabilidades al gobierno.
Mirando hacia el futuro: Establecer normas de aplicación para los NMIRF
Hasta ahora, las INDH y sus redes sólo han participado de forma limitada en el establecimiento local y la promoción internacional de los NMIRF. Sostenemos que las INDH deben ser una voz más fuerte en los cambios en curso, sobre todo porque se ven directamente afectadas por el crecimiento de los NMIRF. Ahora es el momento de hacerlo: los órganos de tratados y los Estados están avanzando hacia la elaboración de principios para los NMIRF, y existe la tentación de limitar esta orientación a la presentación de informes puntuales y a la creación de bases de datos de seguimiento. Las INDH y sus redes deben permanecer atentas y proporcionar apoyo y recomendaciones a los NMIRF para garantizar que su proliferación sirva realmente a la aplicación y el cumplimiento de los derechos humanos.