Los activistas democráticos de Myanmar reclaman una democracia federal para los 135 grupos étnicos del país como parte de una vía constitucional para salir de la dictadura militar. Los políticos del Kurdistán iraquí quieren preservar las estructuras federales existentes que han protegido a su región en virtud de la Constitución de 2005. En la India, muchas personas ajenas al Partido Bharatiya Janata esperan que los Estados federales los aíslen de la excesiva centralización del poder del gobierno de Modi.
Hay buenas razones por las que el federalismo goza de reputación mundial como baluarte de los derechos humanos y la protección de las minorías. La estructura constitucional de los Estados federales facilita el diálogo y la cooperación a varios niveles, permite el autogobierno local y fomenta normas nacionales de reparto del poder y creación de consenso.
Sin embargo, el federalismo no es una panacea, y los defensores de los derechos humanos harían bien en tener en cuenta -y tratar de evitar- los cuatro escollos que se exponen a continuación, extraídos de ejemplos de federalismo en Estados Unidos y Canadá.
El federalismo, en sí mismo, no siempre puede reflejar los intereses de las minorías geográficamente dispersas. Cuando los grupos étnicos, raciales, religiosos, lingüísticos y otros tipos de minorías se concentran geográficamente de forma que coinciden con las fronteras políticas de las unidades federales, las ventajas democráticas del federalismo pueden ser considerables.
En Canadá, por ejemplo, el federalismo permite a la provincia de Quebec proteger su patrimonio lingüístico, jurídico y cultural distintivo, al tiempo que ejerce una influencia significativa a nivel nacional en Ottawa. El arraigado estatus de los francófonos como sociedad diferenciada dentro de Canadá y el estatus protegido del francés como lengua oficial en todo el país tiene efectos indirectos más allá de Quebec, beneficiando a los francófonos de otras provincias.
Sin embargo, a diferencia de Quebec, muchos tipos de minorías no constituyen una mayoría numérica de votos dentro de los límites de ninguna unidad federal de sus países. Esta es especialmente la situación de ciertas comunidades étnicas y raciales que viven en provincias canadienses y estados de EE.UU. En tales casos, los recursos contra las violaciones de los derechos humanos en lo que respecta, por ejemplo, a la libertad de práctica religiosa o a la protección contra la discriminación injusta seguirán dependiendo de la intervención y el apoyo directos del gobierno nacional. Sin embargo, esto no siempre es sencillo.
Los sistemas de federalismo a veces excluyen o marginan incluso a algunas minorías de base geográfica, especialmente a los pueblos indígenas. Aunque el federalismo suele abarcar la mayor parte del territorio y la población de un país, algunos grupos pueden quedar excluidos intencionadamente o debido a circunstancias históricas.
En Estados Unidos, la federación pasó gradualmente de 13 a 50 estados, todos los cuales gozan de iguales poderes de autogobierno, ocupan escaños en el Congreso y disponen de votos electorales en las elecciones presidenciales. Aunque entre 1791 y 1959 la mayoría de los territorios de Estados Unidos obtuvieron la condición de estado, seis territorios permanentemente poblados aún permanecen fuera del sistema de federalismo. Entre ellos se encuentran el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y el distrito federal de Washington DC, cada uno de los cuales tiene más población que algunos estados, junto con otros cuatro pequeños territorios insulares del Caribe y el Pacífico. Estos territorios ejercen cierto grado de autogobierno, pero todos ellos están bajo la autoridad final de un Congreso estadounidense en el que sólo tienen delegados sin derecho a voto, lo que representa un fracaso de los principios del federalismo democrático.
Aún más complicado es el estatus de las naciones indígenas americanas en el federalismo estadounidense. Los estadounidenses de origen indígena son ciudadanos de Estados Unidos, así como del Estado en el que residen, pero sus tierras tribales son, en la práctica, sólo parcialmente autónomas. Por un lado, se reconoce legalmente la condición de entidades soberanas de las naciones nativas americanas. Por otro lado, siguen sujetas a un conjunto único -y muchos sostienen que discriminatorio- de leyes y reglamentos federales que existen fuera del sistema formal del federalismo. Aunque los individuos tienen derecho a votar dentro de su estado, las naciones nativas americanas no envían delegados al Congreso, a veces contraviniendo directamente las obligaciones de los tratados.
Se puede abusar del federalismo para violar los derechos humanos dentro de las unidades federales. Los poderes de autogobierno ejercidos por las unidades federales pueden ser un arma de doble filo, ya que su aislamiento de la interferencia del gobierno nacional puede dificultar la prevención de abusos contra las minorías locales.
De hecho, los «derechos de los estados» fueron la bandera bajo la que se sancionó legalmente todo el sistema de segregación racial en el Sur de Estados Unidos durante más de un siglo tras el final de la Guerra Civil estadounidense en 1865. Hoy en día, los estados siguen persiguiendo a los grupos que sus gobiernos no favorecen, siendo objetivos frecuentes las poblaciones racializadas, los inmigrantes y las personas LGBTQI+.
A pesar del sistema federal, el gobierno estadounidense dispone de poderosos medios constitucionales para hacer frente a estos abusos, como la Cláusula de Supremacía del Artículo VI o las garantías de igualdad de protección de la Decimocuarta Enmienda. Sin embargo, la historia ha demostrado que la voluntad política puede ser difícil de reunir a nivel nacional (esto se debe, al menos en parte, a la igualdad de representación de todos los estados en el Senado de Estados Unidos, que es -irónicamente- un componente integral del federalismo estadounidense).
El federalismo puede promover la confrontación en lugar de la colaboración. En muchos casos, el federalismo (o procesos similares de gobierno descentralizado) puede desactivar los impulsos hacia el separatismo político en lugar de encenderlos. No obstante, la identidad política y jurídica diferenciada de las unidades federales también puede sentar las bases para una secesión unilateral violenta.
La Guerra Civil estadounidense es un ejemplo bien conocido de la existencia de poderosos gobiernos estatales que alimentaron un conflicto devastador. Un ejemplo más reciente e incruento es el referéndum de independencia celebrado en 1995 por Quebec. Los separatistas perdieron por menos de un punto porcentual, pero si el resultado hubiera sido diferente, Canadá se habría adentrado en un territorio constitucional inexplorado.
Ante esta realidad, el Tribunal Supremo canadiense dictó su sentencia Reference Re: Secession of Quebec en 1998, que sirvió de base para que el Parlamento de Canadá promulgara la histórica Ley de Claridad en 2000. En conjunto, la decisión del tribunal y la legislación posterior establecieron lo que puede considerarse una norma de referencia internacional para equilibrar los intereses de la nación en su conjunto, la unidad federal que busca la separación legal y los grupos afectados internamente, incluidos los pueblos indígenas. La esperanza es que los principios establecidos en Canadá puedan servir para promover pacíficamente tanto la autodeterminación de los pueblos como las realidades prácticas a las que se enfrentan los gobiernos existentes para mantener su integridad territorial.
Conclusión
Es importante señalar que el mero hecho de ser un Estado federal «sobre el papel» no ofrece garantías: formalmente, tanto Rusia como Venezuela son federaciones constitucionales y, sin embargo, sus ciudadanos sufren enormemente bajo gobiernos muy centralizados que violan sistemáticamente los derechos humanos. No obstante, el federalismo democrático suele ser un poderoso protector de los derechos de las minorías y promotor de los derechos humanos. Los cuatro escollos señalados sugieren algunas de las áreas en las que los partidarios de la democracia federal deben tener especial cuidado en su aplicación.