Durante sus primeros 12 años, la Corte Penal Internacional (CPI) abrió investigaciones en ocho países (República Centroafricana, Costa de Marfil, República Democrática del Congo, Kenia, Libia, Mali, Uganda y Sudán [Darfur]), lo que resultó en 22 procesos. Estas investigaciones y estos procesos son un buen comienzo, pero les falta mucho para satisfacer la demanda.
En cada uno de estos países, la Oficina de la Fiscal de la CPI tiene más trabajo por hacer para abordar los patrones de criminalidad subyacentes, algunos de los cuales requerirán presentar más cargos o iniciar más procesos.
La corte también está siendo presionada para que expanda sus actividades a otros países. La fiscal está examinando las denuncias de crímenes internacionales en otros nueve países: Afganistán, Colombia, Georgia, Guinea, Honduras, Nigeria, Irak, Palestina y Ucrania; y puede que requieran que se abran nuevas investigaciones. Algunas de estas situaciones han sido objeto de examen durante años. Las víctimas y las organizaciones de la sociedad civil están pidiendo a la CPI que actúe en otros países, como México.
Además, el Consejo de Seguridad de la ONU tiene la facultad de remitir situaciones a la CPI, y lo ha hecho con Sudán (Darfur) y Libia, aunque se negó a remitir a Siria.
La realidad es que la carga de trabajo actual de la CPI es enorme; las expectativas son aún más grandes; y las atrocidades siguen cometiéndose a un ritmo alarmante alrededor del mundo sin que se vislumbre una posible disminución.
La realidad es que la carga de trabajo actual de la CPI es enorme; las expectativas son aún más grandes; y las atrocidades siguen cometiéndose a un ritmo alarmante alrededor del mundo.
Sin embargo, a pesar de que la demanda ha aumentado, la Asamblea de Estados Partes, el órgano que supervisa la CPI, ha reducido la respuesta a las solicitudes de recursos de la corte. Algunos países miembros de la CPI han expresado su preocupación sobre la posibilidad de que los costos aumenten exponencialmente y sobre la ineficiencia de muchos aspectos de la labor de la corte para justificar la reducción de gastos. Entre 2009 y 2011, un pequeño grupo de los Estados que más contribuyen propuso que no hubiera ningún incremento en el presupuesto, a pesar de que las actividades de la corte aumentaron.
Como resultado, la CPI se ha mostrado a veces renuente a pedir todos los recursos que necesita y, aun cuando lo ha hecho, los incrementos anuales solo se han aprobado parcialmente. La CPI puede y debe hacer más por mejorar su propio desempeño para abordar la carga de trabajo, y los funcionarios de la corte han mostrado que están cada vez más determinados a lograrlo. Es importante mencionar que los Estados Partes han respondido a estos esfuerzos proporcionando algunos aumentos limitados de recursos para la Oficina de la Fiscal.
No obstante, el enfoque general de los años recientes en materia de presupuesto parece tener un impacto negativo en la capacidad de la CPI para responder a los crímenes. La fiscal, Fatou Bensouda, afirmó que se ha visto obligada a reducir los recursos para las investigaciones sobre crímenes que se están cometiendo en Libia, a fin de estar lista para los juicios de otros casos más allá de Libia. Además, su oficina ha declarado que las limitaciones de recursos han retrasado el inicio de investigaciones, que debieron comenzar hace tiempo, sobre los crímenes cometidos por todas las partes involucradas en la violencia electoral de 2010-2011 en Costa de Marfil.
Si la Oficina de la Fiscal está batallando para administrar sus casos actuales eficazmente con los recursos disponibles, es poco probable que pueda abordar exhaustivamente otras situaciones que ameritan la intervención de la CPI.
Esta crisis de capacidad pone en riesgo no solo la eficacia de la CPI, sino también su legitimidad.
La fiscal de la CPI ya enfrenta la nada envidiable tarea de elegir las situaciones y los casos que presentará ante el tribunal, tomando en cuenta, entre otros factores, la magnitud y la gravedad de crímenes que son todos, por su propia naturaleza, atroces. Además tiene que hacerlo con el más alto grado de transparencia y la aplicación más estricta de la ley. Nunca es posible descartar del todo las preocupaciones presupuestarias; esto también es válido para las jurisdicciones nacionales. Pero si la fiscal no cuenta con los recursos necesarios para realizar investigaciones eficaces o si sus decisiones obedecen a las limitaciones de recursos, particularmente cuando un pequeño grupo de Estados occidentales en su mayoría son los que más influyen sobre el presupuesto, pueden surgir acusaciones perjudiciales de politización e imparcialidad contra la CPI. Y si la CPI no puede responder a situaciones nuevas debido a la falta de recursos, corre el riesgo de volverse obsoleta.
Flickr/Coalition for the ICC (Some rights reserved)
A meeting of the Assembly of States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Court.
Sin duda, los desafíos que presenta la vasta demanda de justicia internacional van más allá de la CPI. Conforme a lo que se conoce como el principio de complementariedad, la CPI debería ser un tribunal de última instancia. Pero los Estados Partes de la CPI no están cumpliendo su obligación principal de investigar y procesar genuinamente el genocidio, los crímenes de lesa humanidad y los crímenes de guerra. Esto promueve la impunidad. Además, se recurre demasiado poco a otras herramientas de justicia internacional, incluido el uso de la jurisdicción universal. Es necesario abordar estas carencias.
Pero en el corto plazo, los esfuerzos deben centrarse en aumentar la capacidad de la CPI para garantizar que pueda llevar a cabo sus investigaciones y procesos existentes con eficacia, y responder a la impunidad en otras situaciones cuando sea necesario.
Para lograrlo, se necesita con urgencia un cambio sustancial en el discurso en torno al presupuesto de la CPI. Aunque las solicitudes de que no haya incremento alguno en el presupuesto han disminuido en gran medida, la discusión actual se sigue enfocando en lo que están dispuestos a pagar algunos Estados Partes en vez de en las necesidades presupuestarias de la corte o en la demanda mundial de justicia internacional. Los Estados Partes están considerando una propuesta de imponer un tope presupuestario para la CPI con un año de anticipación, lo que limitaría la posibilidad de diseñar el presupuesto con base en un pronóstico preciso sobre las necesidades del tribunal. Es posible afirmar con seguridad que, si se adopta este enfoque, la CPI nunca tendrá recursos suficientes.
Por el contrario, la discusión debería concentrarse en llegar a un acuerdo sobre cuál es la capacidad óptima de la CPI, y luego acumular sus recursos para alcanzarla. A finales de este año, la CPI se trasladará a su sede permanente en La Haya. Es un momento adecuado para que los funcionarios de la corte examinen seriamente la capacidad judicial y de investigación ideal de la CPI. Deben presentarles a los Estados Partes un plan de acción claro y pronósticos de presupuesto flexibles para alcanzar esa capacidad tan pronto como sea posible. Los Estados Partes también deben enviar una señal clara a la corte de que están dispuestos a considerar un plan de este tipo.
Esto no quiere decir que la CPI deba recibir fondos ilimitados. Y los Estados Partes tampoco deben dejar de presionarla para que reforme las prácticas judiciales, mejore la transparencia presupuestaria y busque alcanzar el máximo nivel de eficiencia. De hecho, si los Estados Partes aceptan un enfoque que se centre en aumentar la capacidad, estarán en una mejor posición para lograr estos objetivos. La CPI puede ser más eficiente si trabaja a una mayor capacidad con base en costos, prácticas y estrategias transparentes.
Tanto la CPI como los Estados Partes deben hacer frente a la crisis de capacidad, o corren el riesgo de refrenar a la corte y con ella, a cualquier posibilidad real de vencer a la impunidad.