Una de las grandes expectativas que conlleva la creación de la Corte Penal Internacional ha sido que la CPI contribuirá a poner fin a la impunidad no sólo enjuiciando los crímenes internacionales, sino también inspirando, fomentando o incluso presionando a los sistemas de justicia nacionales a que hagan lo mismo. Esta expectativa está vinculada a lo que se ha llamado ‘la base’ del Estatuto de Roma que crea y rige a la CPI: el principio de la complementariedad.
Como se establece en el artículo 17 del Estatuto, la complementariedad establece que la Corte puede ejercer su competencia sobre un caso únicamente si no está siendo, o no ha sido, investigado o enjuiciado de forma legítima por un estado. Todos esperaban que los estados evitaran el escrutinio de la CPI al ejercer su derecho primordial de investigar y enjuiciar y, para hacerlo, reformar sus sistemas de justicia nacionales. Las reformas y los procesos judiciales nacionales demostrarían el efecto catalizador de la complementariedad.
Al analizar los desarrollos en dos estados en los que la CPI ha iniciado investigaciones, Uganda y Sudán, vemos que algunos de los efectos que todos esperaban han ocurrido: los crímenes internacionales se incorporaron a la legislación nacional, incluso en Sudán, un estado que no es parte del Estatuto de Roma. Las cortes nacionales especializadas en crímenes internacionales se multiplicaron.
También se produjeron algunos efectos menos previstos. El Adulterio (cuando se comete ‘en el marco de un ataque directo, metódico y amplio’) se incluyó en la lista de crímenes de lesa humanidad. Las cortes nacionales especializadas en crímenes internacionales imitaron a la Corte no solamente en la competencia contenciosa, sino de otras formas también: establecieron presupuestos para juicios largos; pusieron a los fiscales, a los jueces y al secretario en un edificio; y dirigieron la mayor parte de la atención no a lo local, sino a un público internacional constituido por donadores y ONG internacionales. La economía de justicia transicional tuvo un auge, con el financiamiento de los donadores y las ONG internacionales que siguieron la estela de la CPI. El lenguaje de las ‘normas internacionales’ se convirtió en un fetiche, en ocasiones debido a que éstas ofrecían una mayor discreción que las normas nacionales más estrictas, por ejemplo, aquellas relacionadas con la evidencia. Y los movimientos rebeldes exigían la rendición de cuentas en lugar de amnistía, al darse cuenta de que era la única manera de poner fin a la intervención de la CPI en materia de la complementariedad.
Sin embargo, la CPI también catalizó procesos que iban en contra de fomentar los procesos judiciales nacionales: los estados externalizaban la responsabilidad de las investigaciones y los enjuiciamientos a la CPI; los mediadores quitaron el tema de la rendición de cuentas del programa de las conversaciones de paz debido a que la CPI ya estaba tratando el asunto; y el espacio operativo de los activistas locales de los derechos humanos se redujo debido a que se consideraba que estos activistas estaban asociados a la CPI, lo cual complicó más la tarea de fomentar las normas internacionales a nivel nacional.
En particular, el único efecto que es directamente relevante para la invocación de la complementariedad ante la Corte, concretamente la iniciación de investigaciones nacionales legítimas y enjuiciamientos de crímenes internacionales, en esencia, aún no se ha producido en Uganda ni en Sudán.
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A property rights hearing in Yei, Sudan. How does the ICC affect the domestic justice system in countries where it opens investigations?
Al rastrear los procesos que arrojaron estos resultados mixtos, encontramos varios desarrollos que son relevantes en otros lugares que no son Uganda ni Sudán.
Para empezar, la complementariedad ha estado llevando una doble vida. Legítimamente, es una norma técnica de admisibilidad en el Estatuto de Roma que determina cuándo la CPI puede proceder con la investigación o el enjuiciamiento de un caso. Por lo tanto, la única consecuencia legal de la complementariedad que surge del Estatuto es la admisibilidad o inadmisibilidad de los casos que se resuelven ante la Corte. De este modo, la complementariedad genera una obligación sólo para la Corte.
Sin embargo, los escritores, diplomáticos, activistas y abogados también han conceptualizado la complementariedad como una ‘gran idea’ que implica más que esto. Por ejemplo, se ha alegado que la complementariedad, o de forma más general, el Estatuto, prohíbe a los estados otorgar amnistía por crímenes que están en la competencia de la Corte, a pesar de que el Estatuto no menciona las amnistías. De forma más común, se ha alegado que el esquema de la complementariedad refleja no sólo el derecho primordial de un estado de investigar y enjuiciar crímenes que están en la competencia de la CPI, sino también su ‘deber primordial’ de hacerlo. Algunos defensores han ido aún más lejos, al alegar que la complementariedad conlleva una responsabilidad no sólo de investigar y enjuiciar como tal, sino también de investigar o enjuiciar los mismos crímenes internacionales (en lugar de crímenes ordinarios) y de la misma forma en cuanto al procedimiento (por ejemplo, la participación de las víctimas) y las sanciones (no la pena de muerte) como la CPI. Han alegado que los estados tienen, por lo tanto, la obligación de adoptar una ‘legislación de implementación’ para penalizar los crímenes que están en la competencia de la CPI conforme a su legislación nacional. Por lo tanto, las ONG y otros que están haciendo estas alegaciones están influyendo en el efecto catalizador de la complementariedad al dar un significado a la complementariedad diferente al que se le da en el Estatuto.
En segundo lugar, mientras que los efectos como las referencias por parte de los protagonistas nacionales a conceptos internacionales como ‘justicia de transición’ o ‘normas internacionales’ pueden ser música para los oídos de los donadores internacionales, no necesariamente suenan de la misma manera en las prácticas y creencias nacionales. Además, debido a que la ausencia de leyes respecto a los crímenes internacionales especiales o cortes especiales nunca fue la causa del problema de la impunidad en Uganda y Sudán (hubo otras leyes conforme a las cuales, y cortes en las que, los sospechosos de crímenes internacionales pudieron haber sido juzgados) su adopción y creación tampoco son la solución.
Esto nos lleva al tercer punto, concretamente, que la complementariedad no ha afectado los análisis de los costos y beneficios de los estados lo suficiente para producir un efecto catalizador sobre las investigaciones y los enjuiciamientos nacionales. Por una parte, los obstáculos de los procesos judiciales nacionales están más arraigados que los problemas como la ausencia de leyes, cortes o ‘capacidad’, las áreas en las que se enfocan los programas de asistencia internacional bajo el epígrafe de ‘complementariedad positiva’. En su lugar, un obstáculo clave es que se está subordinando la realidad de las instituciones de los estados a los sistemas de patrocinio. Ni la intervención de la CPI ni la complementariedad reduce los gastos de lealtad en los que incurrirían los procesos judiciales nacionales y que a menudo son insuperables.
Por otro lado, los estados en cuestión no consideran que los procesos judiciales de la CPI sean lo suficientemente dañinos para su soberanía o reputación internacional como para fomentar los procesos judiciales nacionales; de hecho, algunos estados han considerado que la intervención de la CPI (parcial) es benéfica. Incluso si los costos de la intervención de la CPI se consideran altos, se pueden evadir con medidas que no implican llevar a cabo procesos judiciales nacionales, sobre todo por el obstáculo principal de la CPI: su falta de poderes coercitivos.
Una de las principales causas de la impunidad, y, por lo tanto, motivos por los que interviene la CPI, es el ciclo de impunidad que surge de las redes de patrocinio.
La falta de poderes coercitivos genera una paradoja. Una de las principales causas de la impunidad, y, por lo tanto, motivos por los que interviene la CPI, es el ciclo de impunidad que surge de las redes de patrocinio: las partes gobernantes no amputan las manos que votan a su favor, ya sea en elecciones o demostrando otras formas de lealtad. Sin embargo, debido a que la CPI, por su parte, depende de la cooperación con los estados, se encuentra incrustado en una red de patrocinio de facto; hasta cierto punto acepta la impunidad respecto a los poderes nacionales o internacionales de cuya cooperación depende, para lograr la rendición de cuentas a los demás. Es decir, no sólo son los estados sino también a veces la Corte la que no puede o no está dispuesta a buscar la justicia penal. Esta realidad política debería reconocerse, y la Corte debería analizarla desde su punto de partida explícito, tanto para definir su propio éxito como para evaluar la admisibilidad.
Es posible que el efecto catalizador de la complementariedad sea más fuerte en los estados en los que la CPI (aún) no ha intervenido. Pero es sobre todo en los estados en los que la Corte ha intervenido en los que es necesario que se produzca dicho efecto: es ahí donde hay motivos suficientes para creer que se han cometido crímenes internacionales y que los sistemas de justicia nacionales están batallando. Por lo tanto, abordar la cuestión de la impunidad requiere más, o de hecho, otras cosas además de la intervención de la CPI, la adopción de leyes, la creación de cortes especiales o la capacitación de los abogados locales. Sólo podemos explorar formas de abordar la impunidad si comenzamos a analizarla, a nivel nacional e internacional, como un problema tanto legal como político.