Este año se cumplen veinte años desde que la Corte Penal Internacional (CPI) inició su trabajo. Al cumplirse este hito, la CPI se plantea dos cuestiones fundamentales: ¿está logrando sus objetivos fundamentales de prevenir las atrocidades masivas y procesar penalmente a sus autores cuando se producen esos crímenes? ¿Y cómo podría mejorar?
Según nuestra investigación, publicada recientemente en el Yale Journal of International Law y en el ICC Forum, las respuestas breves a estas preguntas son que la CPI no lo está haciendo lo suficientemente bien y que podría mejorar si aprende de las instituciones regionales de derechos humanos, en especial la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Evitar las matanzas y garantizar la rendición de cuentas son objetivos ambiciosos, sin duda: ninguna institución internacional puede evitar por sí sola las atrocidades masivas, ni en general ni en ningún caso concreto, ni puede procesar más que a una fracción de los muchos que cometen crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra o genocidio cada año. Las instituciones internacionales de derechos humanos no están al mando de fuerzas policiales o militares ni pueden imponer sanciones económicas para presionar a los gobiernos. Su influencia depende de su capacidad para cambiar los incentivos y las creencias de diversos actores internacionales y locales, que usualmente ocurre sólo en pequeños incrementos.
No es lo suficientemente eficaz
Por desgracia, la CPI decepciona. Nuestro trabajo sugiere que la CPI ha tenido cierto éxito en la prevención de atrocidades al disuadir a los autores de cometer abusos graves, ayudar a poner fin a las guerras y contribuir a una dinámica política más compleja. Sin embargo, la magnitud de estos efectos ha sido modesta. En unos pocos casos, como el de Uganda, la Corte puede haber prolongado las guerras, lo cual amplía el plazo para cometer atrocidades.
El impacto de la CPI sobre la responsabilidad jurídica también ha sido positivo, pero escaso. En veinte años, sólo ha juzgado a nueve acusados de crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra y ha absuelto a cuatro de ellos, una proporción de absoluciones muy superior a la de cortes internacionales anteriores. (Otros seis están bajo custodia de la CPI y procesados o a la espera de juicio.) Muchos otros casos han fracasado, la mayoría debido a la intimidación de testigos o a errores de la fiscalía. La CPI podría contribuir de manera indirecta a la responsabilidad jurídica estimulando y apoyando los procesos penales en las cortes nacionales, pero hasta ahora ha dedicado poca atención y pocos recursos a ello.
Esta mediocre trayectoria, unida a problemas internos de gestión y funcionamiento, ha llevado a muchos observadores a cuestionar la capacidad de la CPI para promover los derechos humanos. Al igual que ellos, estamos decepcionados con el historial de la CPI y preocupados por su futuro.
Aprender de los organismos regionales
Vemos un mejor futuro para la CPI si cambia su estrategia y reasigna recursos, al aprender del éxito de las instituciones regionales de derechos humanos a la hora de reducir las atrocidades y promover la rendición de cuentas. Nuestra investigación reveló que la prevención y la rendición de cuentas rara vez son el resultado exclusivo de la actuación de las instituciones internacionales, sino que tienden a surgir de procesos y normas políticas y jurídicas dentro de los Estados, a veces catalizadas o apoyadas por esos organismos internacionales.
También descubrimos que, a lo largo de décadas de experimentación y práctica, las comisiones y las cortes regionales han aprendido a desempeñar este papel complementario con gran habilidad. Han ideado tácticas que contribuyen a la compleja dinámica política y jurídica que genera la rendición de cuentas y la prevención. Estas tácticas van desde la presión tras bastidores sobre los Estados y las partes beligerantes hasta las visitas sobre el terreno y los informes de gran visibilidad, y desde la creación de órganos especiales de investigación hasta los litigios internacionales y las amplias medidas de reparación.
Los organismos regionales advierten de manera pública a los posibles culpables de las consecuencias jurídicas y se coordinan con los defensores de los derechos humanos de la sociedad civil y las organizaciones internacionales. Aunque se enfrentan a los gobiernos culpables, las comisiones y cortes regionales han calibrado sus actuaciones para evitar un antagonismo innecesario, al involucrarse en los contextos políticos nacionales y acumular poder de forma gradual a medida que los gobiernos aplican sus decisiones. El éxito de las intervenciones de las instituciones regionales ha fomentado el apoyo de los ciudadanos y las élites, lo cual promueve un círculo virtuoso que ha permitido un compromiso más audaz para detener los abusos y promover la rendición de cuentas.
La CPI, por el contrario, ha sucumbido a la tentación legalista de considerar su papel como estrictamente judicial y técnico, al desvincularse de los complicados y a menudo politizados procesos sobre el terreno. Sus dirigentes y su personal se han enfocado en elegir los casos e investigarlos, procesarlos y juzgarlos, y han acumulado un historial de muchos fracasos y pocos éxitos. Si bien los fiscales y jueces de la CPI deben mejorar su desempeño en estas tareas judiciales básicas, ellos —junto con la Asamblea de Estados Parte de la CPI, que supervisa y orienta a la corte— también deben replantearse la estrategia general de la corte.
Los métodos desarrollados por los órganos regionales proporcionan una orientación inestimable. La CPI debería dedicar menos atención y menos recursos a investigar y procesar directamente los casos y más a catalizar y apoyar acciones dentro de los Estados —por parte de investigadores, fiscales, jueces, agentes del poder ejecutivo, la sociedad civil e incluso los posibles autores— que permitan exigir responsabilidades penales a los autores y reducir las posibilidades de que se produzcan atrocidades masivas.
La CPI ha comenzado a realizar estos esfuerzos al colaborar con los actores nacionales y, en ocasiones, al desafiarlos o al competir con ellos; por ejemplo, al señalar que intervendrá para enjuiciar si las autoridades nacionales no lo hacen. (Hemos constatado que ha sido especialmente estratégica en Colombia, donde ha colaborado con actores clave del gobierno y de la sociedad civil durante casi dos décadas sin presentar casos contra acusados individuales). El problema es que los magistrados, el fiscal general, el personal y los Estados Parte de la CPI consideran que estos esfuerzos son secundarios con respecto a la judicialización. Invertir esa prioridad, como recomendamos, exigiría una reasignación importante de recursos, incluidos personal, fondos y gestión.
Ha llegado la hora del cambio
Este es un momento oportuno para el cambio en la CPI. Su nuevo fiscal general, Karim Khan, ha empezado a dejar huella desde que asumió el cargo en 2021. La Asamblea de los Estados Parte ha dado muestras de su seriedad respecto a la reforma con una investigación histórica de los problemas de la corte por parte de personalidades de la justicia penal internacional, que culminó a finales de 2020 con el muy crítico Informe de Expertos Independientes. Los signos positivos más recientes son la insistencia de Khan en promover los procesos penales a nivel nacional (también conocidas como "complementariedad positiva") en su Informe Anual de 2022 y su plan de publicar un Documento de Política sobre Complementariedad en 2023.
Nuestra propuesta —que la CPI actúe de forma más estratégica, al aprender de las instituciones regionales, y que deje de hacer énfasis en las investigaciones y enjuiciamientos individuales— está firmemente basada en los antecedentes de la CPI y de las instituciones regionales. Su adopción aumentaría la eficacia de la CPI. Además, es más fiel a la visión de los Estados y las organizaciones de la sociedad civil que fundaron la CPI. La CPI fue concebida como un complemento de los sistemas nacionales de justicia, no como la principal fuente de rendición de cuentas, prevención e indemnización por las atrocidades masivas cometidas en todo el mundo. Su actual énfasis excesivo en investigar, juzgar y sentenciar, junto con la escasa inversión en métodos menos visibles para influir y apoyar a los actores nacionales, refleja un legalismo que los académicos han documentado y criticado en muchas cortes internacionales.
La CPI debe reconcebir su lugar en el ámbito jurídico y político multinivel como un actor que ejerce influencia a través de diversos canales políticos y jurídicos y cuyo impacto depende de su interacción con los demás.