James Hathaway tiene razón al decir que necesitamos una solución a nivel mundial para la crisis mundial de refugiados. Tiene razón al decir que la crisis que se desarrolla actualmente en Europa es síntoma de vacíos más profundos en el régimen mundial de refugiados. Y tiene razón al subrayar la necesidad de permitir que los refugiados sean autosuficientes, de responder a las inquietudes de los Estados de acogida de refugiados y de hacer que la cooperación internacional a favor de los refugiados sea más previsible.
Pero ¿es posible lograr esto centrándose principalmente en una implementación de la Convención de 1951 y de los compromisos negociados previamente por los Estados, administrada por una organización internacional como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)?
Probablemente no.
La propuesta de Hathaway para una reformulación del derecho internacional de los refugiados es tan audaz hoy como cuando se publicó por primera vez en 1997. En esencia, su objetivo es hacer que la cooperación internacional sea más previsible. Como se señaló en el Preámbulo de la Convención de 1951, “la concesión del derecho de asilo puede resultar excesivamente onerosa para ciertos países” y una “solución satisfactoria […] no puede, por esto mismo, lograrse sin solidaridad internacional”. El desafío, entonces y hoy en día, es que no existe ninguna obligación vinculante de que los Estados cooperen para garantizar la protección de los refugiados y encontrar una solución a su difícil situación.
Dada la magnitud del desafío, uno pensaría que los Estados querrían llenar este vacío y beneficiarse de la previsibilidad inherente al modelo que propone Hathaway.
Pero no quieren.
En respuesta a la variedad de problemas que identificó Hathaway en 1997, la reunión del Comité Ejecutivo del ACNUR de 1998 incluyó un debate general sobre el tema “La solidaridad internacional y el reparto de la carga en todos sus aspectos.” Esto se vio como una oportunidad para poner a prueba el interés político en que los Estados repensaran cómo garantizar la cooperación y hacerla más previsible.
United States Mission Geneva/Flickr (Some rights reserved)
A UNHCR Executive Committee Session.
Lo que surgió, sin embargo, fue una brecha significativa entre la posición de los Estados de acogida de refugiados del Sur global y los Estados donantes del Norte global. Tanzania, por ejemplo, señaló que “en gran medida, se deja que los países de asilo soporten la mayor parte de la carga de acoger a los refugiados que admiten” y que “los recursos que se ponen a disposición... siguen siendo una cuestión de caridad, que queda al criterio de cada Estado donante”. Por el contrario, Estados Unidos rechazó la noción de que la acogida de refugiados sea una “carga”, y pidió en cambio un enfoque que incluyera un mayor acceso a soluciones locales y reconociera las “aportaciones intelectuales y económicas de los refugiados particulares”. Como se detalla en el resumen oficial del debate, si bien hubo un apoyo generalizado al concepto de la distribución de cargas y responsabilidades, los Estados estaban poco interesados en crear “nuevos mecanismos mundiales” similares a los que propuso Hathaway.
Los Estados parecen más dispuestos a trabajar mediante respuestas puntuales y fragmentarias que a cooperar.
Entonces, como ahora, los Estados no estaban dispuestos a contraer obligaciones adicionales relacionadas con los refugiados. Parecen más dispuestos a trabajar mediante respuestas puntuales y fragmentarias que a cooperar. Este es el núcleo de la crisis que vemos hoy en Europa y en otros lugares.
Pero esto no siempre fue así. En 1989, por ejemplo, los Estados acordaron respuestas integrales de colaboración y cooperación a dos situaciones de refugiados complejas y de gran escala: los refugiados en Centroamérica y los refugiados de Vietnam, Laos y Camboya. ¿Cómo se resolvieron estas situaciones?
En primer lugar, la ACNUR actuó como catalizador dentro del sistema de las Naciones Unidas (ONU) para entender los intereses de los Estados en los hemisferios Norte y Sur y vincular estos intereses a la protección y las soluciones para los refugiados. Esto no incluyó solamente intereses humanitarios, sino también los intereses de seguridad, económicos, políticos y regionales de los Estados.
En segundo lugar, las respuestas a los refugiados fueron más allá de las respuestas humanitarias. En Centroamérica, por ejemplo, la ACNUR trabajó con actores del ámbito del desarrollo y la consolidación de paz, como el Programa de Desarrollo de la ONU, a fin de integrar soluciones para los refugiados en los programas más amplios de desarrollo y posconflicto.
Esta es la fórmula ganadora que necesitamos redescubrir hoy: integrar la protección y las soluciones para los refugiados en los programas más amplios de desarrollo y consolidación de paz, hacer de la ACNUR una organización dinámica y catalizadora que sea capaz de entender y aprovechar los intereses de los Estados, y garantizar que las respuestas a los refugiados se perciban como una responsabilidad compartida dentro del sistema de la ONU.
Es evidente que parte de la solución a la crisis que vemos hoy es fomentar una implementación plena de la Convención de 1951. Hathaway tiene razón al señalar las ventajas de que los refugiados sean autosuficientes: esto no solo beneficiaría a los refugiados, sino también reduciría la percepción de los refugiados como una carga para los Estados de acogida y sentaría bases importantes para las soluciones para los refugiados; independientemente de dónde puedan encontrarse dichas soluciones.
Sin embargo, estas condiciones no se obtendrán al concentrarse exclusivamente en la Convención de 1951 o en el funcionamiento técnico del régimen mundial de refugiados. En cambio, también tenemos que comprender el contexto en el que funciona el régimen mundial de refugiados y cómo se pueden producir las condiciones necesarias para la cooperación.
Para encontrar una solución a nivel mundial para una crisis mundial de refugiados, tenemos que entender los aspectos políticos del régimen mundial de refugiados, abordar los diversos problemas e intereses necesarios para superar situaciones complejas relacionadas con los refugiados, y repensar a la ACNUR como una organización capaz de actuar de manera previsible como catalizador para movilizar a toda la gama de actores necesarios para garantizar la protección de los refugiados y encontrar una solución oportuna a su difícil situación.
Esto implicará sacar el tema de los refugiados de su compartimento humanitario e integrar las cuestiones de refugiados a la labor de la ONU en ámbitos como el desarrollo y la consolidación de la paz. Esto, a su vez, requerirá un liderazgo desde el más alto nivel del sistema de las Naciones Unidas para articular un nuevo enfoque hacia la creación de soluciones más previsibles para los refugiados.
Por último, será necesario demostrar este liderazgo el 19 de septiembre de 2016, cuando el Secretario General de la ONU celebre una Cumbre de Líderes para proponerles a los Estados Miembros nuevas respuestas a las necesidades de los refugiados. No habrá mejor momento para volver a la fórmula ganadora.