Como extranjeros que usualmente llegan de manera irregular y no planificada, los refugiados pueden presentar verdaderos desafíos para las comunidades y países de acogida y de tránsito. Además, su mera existencia a menudo representa una crítica implícita del país del que huyeron. En general, entonces, los refugiados son algo así como una papa caliente en términos políticos. Por otra parte, las situaciones de refugiados tienen el potencial de producir grandes controversias a nivel local, nacional, regional e internacional, con una variedad de diferentes actores (incluidos los mismos refugiados) que persiguen intereses que a menudo son fundamentalmente incompatibles.
Ante este contexto poco prometedor, no es de extrañar que el régimen de refugiados moderno sea objeto de críticas frecuentes. Ya en la década de 1940, los Estados soviéticos se opusieron al régimen de refugiados de la ONU, por temor a que pudiera impedir que los supuestos “traidores” entre las poblaciones de refugiados en Europa fueran devueltos a la URSS para enfrentarse a la “justicia”. Desde entonces, los responsables políticos y los activistas han exigido de manera constante una “reforma” de la Convención de 1951 por razones que van desde la oposición al principio de protección de los refugiados hasta la consternación porque este principio no se ha aplicado plenamente.
Sin embargo, como muestran muchos de los excelentes artículos publicados en este foro, el régimen de refugiados se extiende mucho más allá de la Convención de 1951 para abarcar una gama de normas, políticas, instituciones y actores adicionales. Al considerar la reforma de este régimen más amplio, podría resultar útil adoptar una visión de contexto más amplia sobre el derecho y la política involucrados.
1. La reforma, los refugiados, los niños y el agua de la bañera
En cualquier debate sobre este tema, los actores que piden una reforma deben tener cuidado de no restar importancia a todo lo que ha logrado en realidad el actual régimen de refugiados. Ante todo, durante las últimas seis décadas, este régimen ha hecho posible la protección internacional de decenas de millones de refugiados. También ha proporcionado un amplio marco común a través del cual los gobiernos y otros actores han trabajado para hacer frente a los retos políticos y humanitarios del “problema de los refugiados”.
Hussein Malla/Press Association Images (Some rights reserved)
A Syrian refugee attends a public school in northern Lebanon. While there is validity in the calls for reform of the refugee regime, such demands should not downplay the achievements of the current system of protection.
Estos son logros importantes, sobre todo frente a los desafíos intensamente políticos que podrían causar los flujos de refugiados. Por supuesto, esto no quiere decir que no haya problemas con el régimen de refugiados, sino simplemente que, al discutir hacia dónde se puede avanzar en el futuro, hay que tener cuidado de no tirar al niño con el agua de la bañera. En vez de simplemente identificar las debilidades del régimen, los debates sobre la reforma también deberían reconocer sus elementos positivos como una base a partir de la cual se puede fortalecer más la protección de los refugiados en el futuro.
2. La crisis en contexto
Debido a las deficiencias del régimen de refugiados, cada vez se plantea con más frecuencia la pregunta de si es “apto para su propósito”. Sin embargo, decir que este régimen está “en crisis” no es nada nuevo, sino una característica bastante constante en su historia. Esto podría apoyar el argumento a favor de reemplazarlo, pero de igual manera podría sugerir que el concepto de “crisis” es de hecho algo intrínseco del régimen y del asunto politizado y sumamente controvertido con el que trata. Si esto último es cierto, es posible que la búsqueda de maneras de aprovechar mejor este aspecto del régimen represente una nueva y productiva línea de investigación en el campo de estudio de los refugiados.
A menudo, las propuestas de reforma sugieren que el régimen de refugiados no es “apto para su propósito” o que está en crisis debido a la supuesta falta generalizada de aplicación del derecho de refugiados. Sin embargo, la eficacia de cualquier ley siempre está estructurada por su contexto social y político. Como tal, ¿en realidad podemos decir que el derecho de refugiados siempre se aplica menos que otras ramas del derecho en un país determinado, incluidas aquellas que usualmente se consideran “aptas para su propósito”? Empíricamente, en una comparación de este tipo, sospecho que los datos mostrarían un nivel de aplicación relativamente alto del derecho de refugiados. Si se demuestra que esto es correcto, podría contribuir a respaldar un discurso político positivo más sólido basado en el respeto común de los principios y el derecho de refugiados en todo el mundo.
La ausencia de cooperación internacional en la distribución de responsabilidades en materia de refugiados también suele percibirse como uno de los orígenes de la crisis del régimen. De hecho, tales arreglos, cuando existen, suelen no ser vinculantes precisamente porque a los gobiernos, por lo general, no les resultan atractivos desde una perspectiva política. Una vez más, sin embargo, ¿en realidad el nivel de cooperación en el régimen de refugiados es menor que en otras áreas (políticamente controvertidas) de las relaciones internacionales? Si realmente no lo es, el ámbito de los refugiados podría obtener nuevas perspectivas e inspiración al respecto mediante un estudio más profundo de la manera en que funciona la cooperación internacional en esos contextos paralelos.
3. La reforma: un acontecimiento o un proceso continuo
Hablar de la reforma del régimen de refugiados a menudo implica un único acontecimiento discreto, como la renegociación de su “piedra angular”, la Convención de 1951. Sin embargo, muchas de las publicaciones en este foro tienen razón al señalar que el régimen de refugiados ya se adapta de manera regular a las circunstancias cambiantes. El Protocolo de 1967 y la evolución del mandato del ACNUR, las iniciativas regionales, como la convención de refugiados de África, el Plan Integral de Acción y la declaración de Cartagena, además de los cambios en las normas culturales, son todos ejemplos de este fenómeno.
El régimen de refugiados no se puede percibir como monolítico y estático, sino que contiene sus propios procesos diversos y dinámicos de reinvención.
Estos sugieren que el régimen de refugiados no se puede percibir como monolítico y estático, sino que contiene sus propios procesos diversos y dinámicos de reinvención. Hacer mayores esfuerzos para entender cómo ocurren tales procesos de reforma, cómo funcionan y las tensiones que generan puede ayudarnos a conceptualizar de manera realista las posibilidades y la dirección de cualquier reforma futura del régimen.
Mientras tanto, los elementos fundamentales de este régimen, incluidos la Convención de 1951, el mandato del ACNUR, los derechos humanos y las nociones más profundas de hospitalidad, nos siguen proporcionando un lenguaje compartido para enfrentar los nuevos acontecimientos que se desvían de esos ideales, como en el caso del acuerdo de intercambio entre la Unión Europea y Turquía.
4. Las voces de los refugiados
Por último, los mismos refugiados son también actores políticos, y un grupo de apoyo político considerable, cuyos puntos de vista ocasionalmente influyen en la práctica de la protección y pueden contribuir al debate sobre la reforma. Por ejemplo, durante la década de 1980, las comunidades de refugiados altamente politizadas en Centroamérica ayudaron a dar forma a las discusiones políticas sobre posibles soluciones. ¿Podrían ciertos grupos de refugiados en el mundo de hoy desempeñar un papel más importante para impulsar los intereses de los refugiados a nivel local, o en relación con la reforma del régimen? Si es así, ¿cómo podríamos favorecerlo? Al mismo tiempo, no debemos subestimar los desafíos de la integración de las voces de los refugiados, ni podemos asumir el contenido de sus opiniones.
En general, entonces, una revisión del régimen de refugiados en su contexto político y jurídico más amplio puede ofrecernos una mejor comprensión de en qué áreas y de qué manera se necesita reformar realmente el régimen existente, así como sugerirnos nuevas vías para fortalecer más la protección de los refugiados en el futuro.