Jim Hathaway dépeint une réalité dévastatrice des violations des droits humains qui résulte du système de réponse actuel pour les réfugiés. Il compare cette réalité avec la vision qui avait prévalu lors de la mise en place de la Convention relative au statut des réfugiés : un monde où les réfugiés « mènent une vie indépendante », où ils peuvent travailler et nourrir leur famille car ils sont « intégrés dans le système économique » de leur pays d’asile.
Sa conclusion, comme quoi nous avons échoué à rendre la Convention relative au statut des réfugiés réellement opérationnelle, est quasiment irréfutable. Il pose ensuite la question suivante : « qu’est-ce qui n’a pas fonctionné ? »
Cette question est essentielle. Alors que Hathaway donne un certain nombre de réponses, je crois que l’exclusion d’un ensemble d’acteurs clefs (ceux qui ont la capacité et la volonté de demander des comptes à leur gouvernement en matière de droits humains) a conduit à ce fossé énorme entre la vision portée par la Convention et la réalité de la vie des réfugiés aujourd’hui.
Hathaway souligne l’attrait des camps en tant que réponse visible qui se prête aux déploiements rapides « applicable[s] à tous ». Il affirme également que ce type de réponse peut dissuader les réfugiés d’entrer dans un pays (les camps ont également un effet dissuasif sur la participation des réfugiés à la vie sociale, économique et civique de leur pays d’asile). Il fait le lien entre le désir de dissuasion des gouvernements et leur crainte que les réfugiés ne restent définitivement et qu’ils ne modifient le paysage démographique et politique de manière permanente et durable.
Tout cela est vrai, mais nombreux sont les sujets qui nourrissent les peurs des gouvernements avant de finir par entrer dans les normes établies. Dans le passé de mon propre pays, le gouvernement a eu peur du vote des femmes, des toilettes communes aux noirs et aux blancs, du mariage des gays et des lesbiennes et même de leur intégration dans l’armée. Aujourd’hui, aux États-Unis, une lesbienne afro-américaine peut se rendre dans un bureau de vote avant d’aller s’enrôler dans l’armée en s’arrêtant en chemin dans des toilettes publiques où la ségrégation n’a pas lieu d’être.
Mais ces changements se sont produits sous l’impulsion des actions de sensibilisation menées par les ONG nationales qui avaient pour but de faire évoluer les politiques publiques. Si le monde extérieur a pesé sur le vote des femmes, le mouvement des droits civiques et les droits des homosexuels, les changements ne se sont produits qu’après les pressions répétées exercées par les citoyens américains agissant au sein de groupes organisés afin de demander le changement.
En revanche, le mouvement en faveur des droits des réfugiés ne reçoit virtuellement aucune aide, financière ou autre, en Afrique, en Asie, et en Amérique latine, là où la plupart des réfugiés demeurent.
Les grandes organisations de défense des droits humains qui incluent les réfugiés dans leurs actions de sensibilisation sont rares, voire absentes, dans les pays d’ accueil.
De nombreux pays d’accueil n’ont même pas une seule organisation dédiée à la promotion des droits humains des réfugiés. Aggravant ce problème, les grandes organisations de défense des droits humains qui incluent les réfugiés dans leurs actions de sensibilisation sont rares, voire absentes, dans les pays d’ accueil. Les syndicats qui incitent à l’adhésion des réfugiés ou qui plaident en faveur de la formalisation du travail des réfugiés sont également rares ou inexistants alors même que les normes et le droit du travail s’en trouveraient renforcés. De même, peu d’institutions politiques nationales, voire aucunes, ne réfléchissent à la manière de faire de la présence des réfugiés (qui se traduit par une augmentation de la consommation et de la force de travail disponible) une situation gagnante tant pour les réfugiés que pour l’économie locale.
De plus, seule une infime fraction des milliards de dollars investis dans les interventions en faveur des réfugiés au niveau mondial, vient en aide aux ONG nationales qui défendent les droits humains des réfugiés en Afrique, en Asie et en Amérique latine.
Au vu de tout cela, pouvons-nous réellement être surpris que la Convention relative au statut des réfugiés, qui définit les droits des réfugiés, ne soit pas réellement opérationnelle ? Hathaway envisage un système de « responsabilités qui soient communes tout en étant différenciées », où les réfugiés sont accueillis dans un État mais peuvent ensuite se rendre dans un autre pays doté de ressources plus importantes. Par conséquent, les États ont la possibilité de partager les coûts et les lieux de séjour des réfugiés selon une formule impartiale qui impose l’équité.
Dans cette optique, certains réfugiés se verraient obligés de connaître un second ou un troisième déracinement, éventuellement immédiatement après que leur cas ait été examiné, et une nouvelle fois au bout de cinq à sept ans (vu que les réfugiés le sont aujourd’hui pour une durée moyenne de 20 ans, ils seront nombreux à ne pas rentrer chez eux dans un délai de sept ans).
Combien de réfugiés vont passer par ces bouleversements répétitifs ? La plupart d’entre eux accepteraient-ils de passer par ces bouleversements si on leur donnait le choix entre le statu quo actuel et la proposition de Hathaway ? La vision de Hathaway se traduirait-elle en politiques publiques valables ? Est-ce qu’un nombre important de réfugiés choisirait de vivre dans l’instabilité plutôt que d’accepter ce nouveau schéma mondial ?
Il est difficile d’imaginer que les réfugiés, qui anticipent un nouveau changement radical au bout de sept ans, s’investissent dans leur communauté d’accueil et apprennent la langue locale, développent une entreprise et créent des emplois, s’ils faisaient face à la perspective de tout laisser derrière eux une nouvelle fois. D’un autre côté, la plupart des réfugiés vivent aujourd’hui dans la même incertitude, si ce n’est pire encore.
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Asylum seekers and their children demonstrate on January 15, 2014 in Tel Aviv, Israel.
Que l’on adopte la vision de Hathaway d’un accord collectif entre États ou que l’on continue avec des efforts au coup par coup pour amener les États à honorer les engagements qu’ils ont pris dans la Convention relative au statut des réfugiés, nous nous retrouvons face à un problème de fond similaire : amener les États à mettre en œuvre des politiques nationales qui accordent aux réfugiés leurs droits est un défi obstinément difficile à résoudre.
Cette situation est principalement due au fait que les États ne subissent pas actuellement de pression de la part de leur population. Les actions de plaidoyer sont nécessaires pour amener les gouvernements à accepter le plan de Hathaway ou pour réaliser tout autre changement en matière de politique publique qui renforcerait l’application de la Convention relative au statut des réfugiés. Et ce plaidoyer se doit d’être mené par ceux qui ont les contacts et la connaissance du contexte ainsi qu’un véritable intérêt à ce que les réformes politiques se concrétisent. Ces personnes font inévitablement partie de la population locale, des citoyens ou d’autres résidents qui poussent leur gouvernement à adopter des politiques plus favorables aux réfugiés. Il se peut même qu’elles soient elles-mêmes des réfugiés. Alors que leur poids politique est souvent moins important que celui des autres résidents, les réfugiés sont fortement motivés par la réalisation des ces réformes.
Par conséquent, la première étape menant à la concrétisation de la vision qui a porté la Convention relative au statut des réfugiés consiste à investir dans les organisations de plaidoyer locales. Amener un État, ou un groupe d’États, à modifier son approche de la question des réfugiés nécessite que les organisations de plaidoyer locales aient les ressources pour nouer le dialogue avec les pouvoirs publics sur les politiques touchant aux réfugiés.
Les organisations locales doivent être financées de manière à développer et à promouvoir des recommandations politiques, à faire campagne pour faire évoluer la législation et à fournir une assistance technique pour élaborer de meilleurs cadres politiques. Les acteurs qui ne sont pas locaux ne peuvent à eux seul arriver à ce résultat.
Les recommandations extérieures sont tout simplement trop vulnérables aux accusations d’ignorance du contexte local, aux manœuvres politiques pour augmenter l’aide ou les investissements étrangers, aux défaillances en matière de mise en œuvre dès que l’attention générale se porte ailleurs. Les acteurs non locaux vont inévitablement passer à côté des effets de levier et des points de blocage, simplement parce qu’ils ne sont pas locaux. Le type de pression politique soutenue nécessaire à tout changement de politique, quelle que soit la question concernée, est toujours venu, tout du moins en grande partie, de l’intérieur.
La vision de Hathaway de responsabilité mondiale partagée ne fait pas exception. Amener les États autour d’une table pour discuter de responsabilité partagée, et veiller à ce qu’ils tiennent les engagements qu’ils ont pris, ne se fera qu’avec le soutien des activistes locaux qui vont militer, argumenter, convaincre et entraîner leur gouvernement à surmonter les obstacles générés par la peur pour entrer dans un monde où tous les États s’investissent afin de s’assurer que les réfugiés puissent vivre en sécurité, circuler librement, travailler et subvenir aux besoins de leur famille et reconstruire leur vie dans un nouveau lieu sécurisé.