La propuesta de James Hathaway para solucionar la crisis mundial de refugiados es tan audaz como idealista, pero ¿es realizable en el mundo en el que vivimos? Su solución parece basarse en la creación de una forma “vinculante” de “compartir de manera equitativa” la distribución de cargas y responsabilidades a los Estados a los que aún no han entrado los refugiados. Dicha obligación vinculante, entonces, no sería administrada como un ejercicio de autoridad estatal, sino más bien a través de “una ACNUR revitalizada” con la autoridad para “administrar las cuotas”. En resumen, parece que esta propuesta aboga por que la ACNUR tenga la función de establecer cuotas que obliguen a los Estados a admitir refugiados de los países de primer asilo, según su capacidad de recibirlos, procesarlos e integrarlos.
Si Europa puede considerarse como un proyecto piloto regional para un esquema mundial de este tipo, los resultados no son prometedores. Mediante el uso de su sistema de voto de mayoría calificada para obligar a los Estados miembros recalcitrantes, la UE no ha sido capaz, en su mayor parte, de convencer a sus miembros de que participen en la reubicación de solicitantes de asilo de los países de primera llegada a otros Estados miembros de la UE de acuerdo con su capacidad de recibirlos y procesar sus solicitudes. Al momento en que se redacta este artículo, más de cuatro meses después de que se anunció el plan, el esquema de reubicación de la UE ha reubicado a menos de 500 de los 160,000 refugiados que se tenía previsto transferir. Por lo tanto, es difícil imaginar a los países de todo el mundo apoyando el esquema más ambicioso que propone Hathaway, o comprometiéndose voluntariamente a asumir responsabilidades hacia refugiados que aún no llegan a sus territorios. La patética respuesta a las repetidas advertencias de la ACNUR sobre la necesidad de contar con más lugares para el reasentamiento de los refugiados es igualmente desalentadora; aunque la esperanza sigue viva mientras los defensores esperan la conferencia de donantes “Resettlement Plus” que se celebrará el 30 de marzo.
Las actitudes cada vez más restrictivas que vemos en Europa no son un buen augurio para una expansión de la autoridad de la ONU para decirles a los países que deben aceptar más refugiados.
Mi instinto como defensor de los derechos de los refugiados es promover el modelo de Hathaway como una manera de distribuir las responsabilidades de manera equitativa entre los Estados, de acuerdo con su capacidad de proteger e integrar a los refugiados en vez de la casualidad de su ubicación geográfica. No cabe duda de que su modelo, de aplicarse, mejoraría el disfrute del derecho humano a solicitar y obtener asilo de la persecución en otros países. Esto les garantizaría a los países que mantienen sus fronteras abiertas a los solicitantes de asilo que la presencia de refugiados no los sobrecargaría más allá de su capacidad de absorción. Sin embargo, las actitudes cada vez más restrictivas y de egoísmo nacional que vemos en Europa no son un buen augurio para una expansión de la autoridad de la ONU para decirles a los países que deben aceptar más refugiados.
En la reunión del Comité Ejecutivo de la ACNUR de 2015, el jefe saliente de la agencia de refugiados de la ONU, António Guterres, dijo: “si hay un protocolo aún pendiente de redactar para complementar la Convención de 1951, se trata de uno sobre la solidaridad internacional y la distribución de la carga”. El Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, anunció que se celebrará una reunión cumbre el 19 de septiembre a fin de asegurar un Pacto sobre la Distribución Internacional de Responsabilidades, donde los dirigentes mundiales (esperemos) establecerán compromisos más formales con la solidaridad hacia los Estados de acogida de refugiados. Hathaway seguramente está pensando en este acontecimiento mientras promueve una ACNUR revitalizada. En este sentido, a pesar de esta crítica, solo puedo desearle lo mejor.
Sin embargo, tengo algunas cosas qué decir sobre sus conclusiones. La Convención sobre los Refugiados bien puede ser tan flexible como afirma Hathaway debido a su capacidad para identificar nuevos grupos de personas profundamente marginadas, pero su limitación es más fundamental que eso: sus redactores no incorporaron el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos ni codificaron el derecho a solicitar asilo como un derecho vinculante. Los redactores de la Convención sobre los Refugiados no estuvieron dispuestos a sugerir ningún derecho de entrada para solicitar asilo excepto, como mucho, como un corolario al principio de no devolución de las personas que huyen directamente del país de persecución.
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Refugees fleeing Somalia prepare to enter the Ifo refugee camp in Dadaab, Kenya.
El artículo 35 de la Convención sobre los Refugiados pide a los Estados contratantes que faciliten la “tarea de vigilar la aplicación de las disposiciones de esta Convención” de la ACNUR. Esto plantea dos problemas para el esquema de Hathaway. El primero es que la aplicación de las disposiciones de la Convención recae en los Estados contratantes. El papel de la ACNUR es supervisar dicha implementación, no le corresponde poner en practica las disposiciones. En segundo lugar, las disposiciones de la Convención no explican cómo se deben aplicar los principios en lo que se refiere a los procedimientos de asilo, el reasentamiento de refugiados o la distribución de la carga financiera.
El esquema de Hathaway también se asemeja más a meros deseos que a una fórmula para llevar a cabo reformas reales en otro aspecto: la noción de la protección mientras dure el peligro y no necesariamente como integración permanente. Como cuestión de principio, Hathaway postula que la migración debería considerarse un medio para la protección y no un fin en sí misma. Eso significa que los obstáculos a la entrada deben eliminarse porque la mayoría de los refugiados quieren volver a casa y a menudo son capaces de hacerlo. Da a entender que la mayoría de las situaciones de refugiados se resolverán en un plazo de cinco a siete años, gracias a cambios fundamentales y duraderos en el país de origen que permitirán que termine el estatus de refugiado al dejar de existir las condiciones que llevaron a esa persona a buscar asilo.
En realidad, sin embargo, la mayoría de las principales causas de los flujos de refugiados (en Siria, Afganistán y Somalia, entre otros) han demostrado ser mucho más difícil de resolver y han generado situaciones prolongadas que a veces duran mucho más que de cinco a siete años. Esto sugiere que la recomendación de Hathaway de “garantizar” la integración o el reasentamiento a los refugiados que sigan en peligro después de este periodo sería la regla, más que la excepción. Si bien es posible que la protección mientras dure el peligro no implique “necesariamente” la inmigración permanente, en muchos casos sí lo haría.
No es probable que los gobiernos se dejen convencer por los argumentos bien intencionados de Hathaway. La realidad es que un régimen de respeto a los derechos como el que promueve Hathaway, en el que se otorgue a los refugiados la libertad de movimiento y la capacidad de ganarse la vida, significa que estarían acumulando capital y avanzando de manera gradual hacia la integración. Sacarlos del país después de una estancia prolongada, de hecho, sería menos probable. La pregunta sigue siendo: ¿quién tendrá autorización para garantizarles a los refugiados una solución duradera después de cinco a siete años? O, para el caso, ¿quién tendrá la autoridad para obligar a los Estados a aceptar la parte que les corresponde de las cargas y responsabilidades mundiales con respecto a los refugiados?
Escribo todo esto a regañadientes, ya que nada me gustaría más que agitar una varita mágica y convertir la visión de Hathaway en realidad. Pero no me imagino a los gobiernos cediendo voluntariamente su autoridad a la ACNUR o algún otro organismo. Un organismo supranacional de este tipo ciertamente sería una bendición para los refugiados, pero su existencia es poco probable mientras un sistema de Estados impulsado por la promoción de los intereses nacionales sea el que define la agenda.