¿Cómo pueden asegurarse los ciudadanos y la sociedad civil de que el gobierno les rinda cuentas? La transparencia presupuestaria -hacer que la información sobre ingresos y gastos públicos y otro tipo de información presupuestaria esté disponible y sea accesible- ha recibido mucha atención durante los últimos años como una posible respuesta a esta pregunta. Activistas, donantes y nuevas iniciativas globales como la Open Government Partnership alaban el potencial de los presupuestos abiertos como una manera de darles a los individuos y las agrupaciones la capacidad de proteger los derechos básicos y hacer que sus gobiernos les rindan cuentas.
La promesa de las políticas de transparencia como los presupuestos abiertos es la de empoderar a los ciudadanos y a la sociedad civil para hacer mejores demandas a los gobiernos. Como señaló Helena Hofbauer, ésta puede ser una herramienta fundamental cuando no se están respetando los derechos socioeconómicos o cuando los gastos reales del gobierno no coinciden con sus compromisos.
Que la divulgación de información por si sola pueda provocar cambios políticos, sin embargo, es algo discutible. Algunos investigadores enfatizan los desafíos que enfrentan los ciudadanos para acceder a la información e interpretarla de manera útil. El movimiento de los presupuestos abiertos busca superar estos desafíos apoyándose en la sociedad civil y en otros intermediarios para que analicen e interpreten la información gubernamental y se la presenten a los ciudadanos en formas relevantes y fáciles de entender. En los Estados Unidos, por ejemplo, agrupaciones como la Sunlight Foundation desempeñan esta función.
Sin embargo, hay otra pregunta más fundamental que deben enfrentar los partidarios de los presupuestos abiertos: ¿por qué los políticos eligen apoyar esta apertura para empezar? Ningún político, particularmente en un sistema político corrupto, quiere invitar a que haya un mayor escrutinio de su uso o mal uso de los recursos públicos. Tal escrutinio presenta el riesgo de un escándalo, limita su capacidad de utilizar los fondos para hacer tratos y recompensar aliados, y puede dar a sus oponentes armas para criticarlo. La presión externa, como la de los donantes y prestamistas internacionales, puede dar un “empujón”; pero, por lo general, para los políticos es más que sencillo aplicar solamente reformas de “adorno” que satisfagan las exigencias del exterior e impliquen muy pocos cambios.
En un estudio publicado a principios de este año, busqué responder a esta pregunta enfocándome en una variedad relacionada de las políticas de transparencia. Se han aprobado leyes de libertad de información (freedom of information, FOI), también llamadas con frecuencia leyes de acceso a la información o de derecho a la información, en cien países alrededor del mundo (más recientemente en Paraguay, apenas el mes pasado). Estas leyes permiten que los individuos soliciten al gobierno cualquier documento o información, incluidos los presupuestos, que no pertenezca específicamente a una categoría exenta, como la seguridad nacional o la privacidad personal.
Sin embargo, muchos gobiernos han retrasado la aprobación de las leyes de FOI, o se han resistido a ella, incluso a la fecha. Las campañas concertadas de la sociedad civil a favor de la aprobación, con el apoyo de aliados y financiadores extranjeros, han enfrentado repetidos fracasos durante años e incluso décadas en países que van desde el Reino Unido y España hasta Brasil y Nigeria. Muchos países, como Chipre, Ghana, Kenia, Filipinas y Zambia, siguen demorando la aprobación, a pesar de prometer repetidamente que la ley está a la vuelta de la esquina. ¿Por qué estas variaciones en la aceptación de la transparencia?
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J Gerard Seguia/Demotix (All rights reserved)
Freedom of Information advocates march to push FOI bill in Manila, Philippines.
Concluí que la aprobación era más probable cuando los grupos políticos en el poder enfrentaban niveles altos de incertidumbre sobre su futuro control del gobierno. Era en estas circunstancias, como cuando un partido de oposición fuerte tenía buenas probabilidades de ganar en las siguientes elecciones, cuando los políticos en el poder sentían más inclinaciones de dar señales de su compromiso con la buena gobernanza. Además, éstas eran las circunstancias en las que la transparencia sería más útil para los propios grupos en el poder en caso de que perdieran sus cargos: como una manera de responsabilizar a quienes los remplazaran.
La apertura puede ser muy prometedora, pero sólo en los casos en los que los propios políticos puedan implementarla de forma genuina
En un nuevo estudio escrito en coautoría con Aaron Erlich, encontramos que la misma dinámica se manifiesta en los estados mexicanos. Aunque México adoptó una ley de FOI federal en 2002, ésta no se aplicaba a los treinta y un estados y al Distrito Federal; en cambio, cada uno de ellos tenía que aprobar su propia ley. Algunos lo hicieron de inmediato, mientras que otros se tardaron hasta cinco años; durante ese periodo sus ciudadanos no gozaron de los mismos niveles de acceso a la información que los de otras partes del país. Al estudiar el momento en el que los políticos de los estados tomaron estas decisiones, encontramos que tantoen los estados gobernados por el partido en el poder a nivel nacional como en los gobernados por los partidos de la oposición había ejemplos de aprobación rápida y de retrasos. En cambio, el factor común que mejor explicaba cuándo ocurrió la aprobación era la competitividad de las elecciones estatales, y así la medida en que existía la incertidumbre de que los gobernantes permanecieran en el poder. Los estados con un partido dominante más arraigado no solamente tenían más probabilidades de retrasar la aprobación, sino que una vez que finalmente aprobaban una ley, ésta tendía a ser mucho más débil en su diseño institucional que las leyes de los estados más competitivos.
Estos resultados tienen claras implicaciones para los presupuestos abiertos: los políticos probablemente se resistirán a la apertura, a menos que tengan incentivos políticos directos para hacer lo contrario. Otras investigaciones recientes sobre transparencia presupuestaria también confirman lo anterior. Joachim Wehner y Paolo de Renzio, por ejemplo, analizaron el desempeño de los países en el Índice de Presupuesto Abierto. Encontraron que los países con elecciones libres e imparciales suelen tener puntajes mayores; y que, entre las democracias, aquéllas con más competencia entre partidos tienen puntajes incluso más altos. Los análisis estadísticos y estudios de caso de un libro recientemente publicado demuestran que los factores que dan forma a la transparencia fiscal son varios, incluidos la competencia y las transiciones políticas, las crisis económicas, los escándalos de corrupción y las exigencias externas.
Es necesario hacer más investigaciones, pero los resultados de estos estudios deben transmitir una advertencia para los defensores de la transparencia presupuestaria. La apertura puede ser muy prometedora, pero sólo en los casos en los que los propios políticos puedan implementarla de forma genuina. Y tal vez esto sólo sea posible en situaciones en las que la apertura favorezca de alguna manera los intereses políticos de dichos individuos. La mayoría de las veces, esto excluye precisamente los lugares en los que esa promesa de apertura se necesita con mayor urgencia.